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兩則案例——基于登記機構的不同角色

　　案例一：2018年，張某經司法拍賣取得一處不動產，隨后向不動產登記機構申請登記。登記機構在收取拍賣成交確認書、執行裁定書及協助執行通知書等申請材料后，發現涉案不動產原房產證登記用途為商業，而土地證登記用途為住宅，故在核實相關資料后，告知A需將土地用途更正為商業，并按40年的年限發證。申請人表示其早就知曉涉案不動產為商業用途，并愿意按照該用途進行登記。登記機構隨即將涉案不動產轉移登記至申請人名下。后申請人反悔并提起行政復議，復議機關以登記機構未履行更正登記程序為由，決定撤銷權證上關于使用期限的更正登記。后申請人持行政復議決定書要求登記機構履行復議決定內容，登記機構以復議決定未生效，其仍在15日的起訴期內，復議雙方均有權提起行政訴訟推翻復議決定、申請人需另行提交行政復議決定已生效的證明為由，未予受理申請。

　　案例二：2009年，B母的房屋涉及拆遷。因B與其兄弟姐妹等6位繼承人與拆遷單位達不成拆遷安置補償協議，故經拆遷單位申請后，由房產局作出裁決書，裁決拆遷單位應當以1棟樓101、102、103室3套不動產對B母的房屋實行產權調換，并由拆遷公司在調換房屋交付之日起的30日內協助繼承人辦理房屋登記手續。B及其兄弟姐妹對此裁定書不服，向市政府提起行政復議，市政府維持了該行政裁決書。2018年，B提交行政裁決書、復議決定書等材料申請涉案3套不動產的權屬登記，要求登記機構按復議決定的內容將涉案不動產轉移登記至其兄弟姐妹等6人名下。登記機構經查明，B的5位兄弟姐妹早在復議決定書下達后即另行與拆遷公司簽訂了拆遷安置補償協議，且該事實得到了法院文書的確定。故登記機構以提交的材料不齊全、原復議決定作出的基礎已不復存在為由，下達了不予受理告知書。

　　在案例一中，登記機構兼具“被申請人”與“登記主體”的雙重身份，既要參與到行政復議程序之中，又要根據復議決定書受理并審核登記申請；案例二中，登記機構置身于行政復議程序之外，僅需以登記主體的身份判斷申請人提交的行政復議決定是否能夠作為登記原因文件。基于不同角色，行政復議決定在登記過程中所起的作用不盡相同，當然，這需要以厘清復議制度基本定位、復議決定生效時點、復議決定內容產生的效力等問題為前提。下面結合案例一和案例二，探討登記機構在面對復議決定時應當注意的地方。

　　登記機構作為行政復議決定的被申請人，若對行政復議決定不服，不能提起行政訴訟

　　案例一中，登記機構作為“被申請人”，以復議決定仍在15日的起訴期內，其有權提起行政訴訟推翻復議決定為由，不予受理登記申請且拒不履行行政復議決定，這樣的行為是不可取的。

　　一方面，從行政復議制度的法律屬性而言，其不僅是公民權利的救濟方式、行政糾紛的解決機制、違法責任的追究形式，也是一種行政系統內的層級監督制度。通過內部上下監督，行政復議制度構建了對行政行為有效嚴密的監督網，防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為。另一方面，與《行政訴訟法》第1條“保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權”相比，《行政復議法》第1條規定，其立法目的為“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”，其側重點一目了然：將“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為”放在立法目的的首要位置，凸顯了“內部監督”的重要性。因此，無論從行政復議制度的法律屬性還是從《行政復議法》的立法目的角度，登記機構作為“下級部門”，必須嚴格執行“上級部門”的復議決定。若其在復議決定下達前，對復議機構傳達出的傾向決定有異議，應當在復議過程中及時溝通，而不能事后主動向法院尋求司法救濟，否則，不僅違背了行政復議制度本身存在的意義，也否定了上級行政機關的監督功能。

　　行政復議決定在送達雙方當事人后即生效，不受起訴期限的影響

　　案例一中，登記機構以復議決定仍在15日的起訴期內，復議決定并未生效為由，不予受理登記申請，此行為是不合理的。

　　首先，從法律性質而言，行政復議行為可以界定為具有司法程序特征的具體行政行為。而具體行政行為依其外形和內容將產生一定的效力，其具體形態包括無效、生效、有效和失效。對于行政相對人來說，行政行為在送達后即能對其產生形式效力。因此，案例一中，若以復議機構為作出行政行為的“行政主體”、登記機構及A為“行政相對人”，那么，當登記機構收取復議決定書、申請人又提交決定書要求撤銷登記的，證明該復議決定書最遲已于當時送達到當事人，其已生效。其次，登記機構要求申請人出具行政復議決定已生效的證明，混淆了行政復議決定與法院文書的區別。因我國實行二審終審制，一審判決在送達后，并不當然生效，只有在上訴期屆滿當事人又未提起上訴時才能生效，故在申請人提交一審判決的情況下，登記機構可以要求申請人提交生效證明。但復議決定不同于判決，其本身并不存在審級之說，送達后即在當事人之間生效。再次，登記機構在此混淆了起訴期限與上訴期的概念。根據《行政復議法》的規定，當事人對行政復議決定不服的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。登記機構據此認為，復議決定在15日的起訴期內，并未生效。但是，不同于司法訴訟程序中的上訴期，15日的起訴期限并不阻卻復議決定的效力，即使申請人在15日內提起訴訟，復議決定在未被撤銷之前仍是生效的。最后，登記機構在此混淆了行政行為公定力、執行力與不可爭力的內涵。行政行為的效力包括公定力、不可改變力、執行力和不可爭力。公定力指行政行為一旦作出，除自始無效外，即產生了有效性推定，在未經有權機關依法撤銷之前，任何國家機關、社會組織或公民個人對其給予承認、尊重和服從并不得根據自己的判斷對其無視、否定或抵抗的效力。不可改變力指已成立的行政行為所具有的，限制行政機關依職權隨意對其予以改變的作用力。執行力是指已生效的行政行為所具有的要求行政相對人履行或者強制行政相對人履行其所設定義務的作用力。而不可爭力指的是行政行為所具有的排除行政相對人在法定期限屆滿之后對其提起爭訟的作用力。當行政行為成立之時，公定力、不可改變力即產生；行政相對人知悉后，執行力逐漸發生作用；而行政行為法定救濟期限過后，不可爭力產生，行政相對人也隨之失去以正常手段推翻其效力的權利。案例一中，登記機構不予受理的理由，其實質是對復議決定不可爭力提出的質疑，但卻忽視了行政行為的公定力及執行力，否定了自身作為“行政相對人”及“其他國家機關”的角色設定。（未完待續）

　　【來源】《中國房地產》2018年第10期

　　【作者】南京市不動產登記中心　蔣玉萍　史意