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? 裁判要點(diǎn)
實(shí)踐中，有的當(dāng)事人已領(lǐng)取了相應(yīng)的土地及附著物補(bǔ)償款，又以占地、征地等行為違法、補(bǔ)償款不足以彌補(bǔ)實(shí)際損失為由主張行政賠償，一般不應(yīng)得到支持。
? 裁判文書　
中華人民共和國最高人民法院
行? 政? 裁? 定? 書
(2018)最高法行申1676號(hào)
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：丁友峰。
委托訴訟代理人：李文深，山東彰理律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：李剛，山東彰理律師事務(wù)所律師。
再審被申請人（一審被告、二審上訴人）：山東省菏澤市牡丹區(qū)牡丹街道辦事處。
法定代表人：邢士國，該辦事處主任。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省菏澤市牡丹區(qū)人民政府。
法定代表人：張澤中，該區(qū)人民政府區(qū)長。
再審申請人丁友峰因訴山東省菏澤市牡丹區(qū)人民政府（以下簡稱牡丹區(qū)政府）、山東省菏澤市牡丹區(qū)牡丹街道辦事處（以下簡稱牡丹街道辦）土地行政強(qiáng)制及行政賠償一案，不服山東省高級(jí)人民法院（2017）魯行終658號(hào)行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院受理后，依法由審判員張艷、審判員李緯華、審判員李紹華組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
丁友峰以牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦在未經(jīng)批準(zhǔn)且未與其簽署補(bǔ)償協(xié)議的情況下，將其使用的土地非法改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，導(dǎo)致其種植的苗木花卉等受損，損失巨大為由，向山東省菏澤市中級(jí)人民法院提起訴訟，請求確認(rèn)牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦占用其承包地修建七里河濕地公園的行政行為違法；賠償其經(jīng)濟(jì)損失66000元。
一審法院查明：2016年4月14日，山東省菏澤市牡丹街道辦事處丁堂村村民委員會(huì)（以下簡稱丁堂村村委會(huì)）與牡丹街道辦簽訂合同，約定丁堂村所屬土地968.286畝流轉(zhuǎn)給牡丹街道辦使用。該合同主要內(nèi)容為：1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按每年每畝1500斤小麥計(jì)算；2.付款時(shí)間及方式是牡丹街道辦于每年陽歷1月1日前以當(dāng)年小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)格折合現(xiàn)金的方式付給丁堂村，一年一結(jié)算；3.土地面積按土管測量為準(zhǔn)，后附測量圖，如國家征用土地，征地款撥給丁堂村后，此協(xié)議自行廢止；4.協(xié)議簽訂后，丁堂村做好群眾工作，保證牡丹街道辦順利使用土地；5.協(xié)議簽訂后，雙方必須嚴(yán)格履行約定，不得違約，否則要承擔(dān)因違約所帶來的法律及經(jīng)濟(jì)責(zé)任。合同簽訂后，牡丹街道辦組織人員對(duì)涉及的土地進(jìn)行了丈量，對(duì)地上附著物進(jìn)行了清點(diǎn)，并進(jìn)行了支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用及地上附著物補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜。丁友峰原承包經(jīng)營的集體土地在合同約定的涉案土地地塊內(nèi)。2016年9月7日，菏澤市國土資源局牡丹區(qū)分局針對(duì)丁建國等4人作出《信訪事項(xiàng)告知書》，載明“七里河濕地公園是菏澤市南推北進(jìn)整體框架的重點(diǎn)工程之一，它位于牡丹區(qū)北部，是在安興河中下游七里河河段的基礎(chǔ)上升級(jí)改造，集水質(zhì)凈化、生態(tài)保護(hù)和旅游觀光于一體的綜合濕地公園。該項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)范圍西起黃堽路西500米，東至220國道駱屯橋，涉及黃堽、牡丹和都司三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，全長10.5公里，計(jì)劃用地面積約為195公頃，投資4.5億元，建設(shè)內(nèi)容主要有一湖、兩脈、四區(qū)和八大景觀。七里河濕地公園擬占用丁堂村土地約1440畝，地上附著物已進(jìn)行補(bǔ)償。目前，該段已進(jìn)行土地整理約300畝，沒有修建永久性建筑物，其余約為1110畝耕地仍由丁堂村村民耕種”。2016年9月27日，菏澤市國土資源局出具《關(guān)于依法處理群眾反映牡丹區(qū)國花大道和濕地公園有關(guān)問題的函》（菏國土資函[2016]95號(hào)），其主要內(nèi)容是“近期，貴區(qū)群眾多次反映國花大道G327連固線和濕地公園項(xiàng)目用地問題。就此，提出以下意見：一、建議貴區(qū)政府對(duì)沒有合法用地手續(xù)的項(xiàng)目，立刻停止施工，未取得合法用地手續(xù)前不得施工建設(shè)。二、請盡快完善用地手續(xù)，并按照有關(guān)政策規(guī)定對(duì)被征地群眾足額補(bǔ)償?shù)轿弧Ｈ⒄埐扇】尚械拇胧?，解決問題，化解矛盾，消除不良影響，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，并舉一反三，堅(jiān)決杜絕新的類似問題發(fā)生?！?br> 一審法院認(rèn)為:一、丁堂村村委會(huì)與牡丹街道辦簽訂合同，約定丁堂村所屬集體土地流轉(zhuǎn)給牡丹街道辦使用。丁友峰承包經(jīng)營的土地在協(xié)議所涉及的地塊內(nèi)，其具有提起訴訟的原告主體資格。牡丹區(qū)政府成立建設(shè)七里河濕地建設(shè)指揮部，牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)簽訂了合同，丁友峰起訴占地建設(shè)濕地公園違法，應(yīng)認(rèn)定牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦是共同被告。二、牡丹街道辦占用涉案土地系基于合同約定，既非強(qiáng)制也非征收，丁友峰訴稱強(qiáng)制占用不能成立。但如牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦將流轉(zhuǎn)使用的土地用于建設(shè)七里河濕地公園，部分土地會(huì)涉及改變土地用途，對(duì)于這部分土地應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序，確需征收的還應(yīng)依法征收。牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦未能提供農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等方面的證據(jù)，因此法院對(duì)丁友峰要求確認(rèn)牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦占用土地修建七里河濕地公園行為違法的訴訟請求予以支持。三、牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)履行所簽訂合同過程中，對(duì)地上附著物進(jìn)行了清點(diǎn)賠償。丁友峰如認(rèn)為牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)在履行合同過程中對(duì)地上附著物清點(diǎn)賠償時(shí)造成了相關(guān)損壞，可通過其他合法途徑另行解決。丁友峰提出地上附著物損失鑒定與因部分土地用途改變而確認(rèn)違法不具有直接因果關(guān)系，在本案中無鑒定之必要，法院不予準(zhǔn)許。一審法院于2016年12月20日作出（2016）魯17行初336號(hào)行政判決：確認(rèn)牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦占用的丁友峰承包地修建七里河濕地公園的行政行為違法；駁回丁友峰要求牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦賠償損失的訴訟請求。
丁友峰、牡丹街道辦不服，向山東省高級(jí)人民法院上訴。丁友峰請求撤銷一審判決第二項(xiàng)，改判牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦賠償其經(jīng)濟(jì)損失66000元。牡丹街道辦請求撤銷一審判決，改判駁回丁友峰的訴訟請求。二審查明的事實(shí)與一審法院判決認(rèn)定的事實(shí)基本一致。
二審法院認(rèn)為：本案原告、被告均主體適格。一審法院確認(rèn)牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦占用丁友峰承包地修建七里河濕地公園的行政行為違法亦無不當(dāng)。關(guān)于一審法院駁回丁友峰賠償損失的訴訟請求是否合法正確問題。二審法院認(rèn)為，牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦在未經(jīng)依法征收的情況下實(shí)施了占地行為，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)土地承包戶予以補(bǔ)償。丁友峰主張，在其土地被占用過程中，牡丹街道辦以及丁友峰所在村村委會(huì)只是支付了移栽費(fèi)，對(duì)其地上附著物的實(shí)際損失并未補(bǔ)償。但經(jīng)查，牡丹街道辦已向丁堂村村委會(huì)支付了土地流轉(zhuǎn)金（181.55萬元）和附著物款（911.38萬元），并組織人員對(duì)丁友峰被占用的土地面積和地上附著物情況進(jìn)行了丈量、清點(diǎn)，對(duì)丁友峰的地上附著物進(jìn)行了補(bǔ)償，丁友峰也實(shí)際領(lǐng)取了濕地公園青苗款。因此，丁友峰有關(guān)牡丹街道辦及所在村委會(huì)只是支付了移栽費(fèi)、對(duì)其地上附著物損失未予補(bǔ)償?shù)闹鲝?，與事實(shí)不符。因本案丁友峰所提賠償請求只是涉及地上附著物的損失，其按照實(shí)際承包土地面積的一定倍數(shù)提出的賠償金額，沒有法律依據(jù)；且未提供相關(guān)證據(jù)證明所領(lǐng)取的青苗款不足以彌補(bǔ)其地上附著物的實(shí)際損失，所以一審法院判決駁回丁友峰賠償損失的訴訟請求，亦無不當(dāng)。丁友峰如果認(rèn)為在其所領(lǐng)取補(bǔ)償款之外仍有相關(guān)損失，可以補(bǔ)充證據(jù)后另行主張。此外，因本案系針對(duì)牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦占地行為提起的行政訴訟，按照《中華人民共和國行政訴訟法》第六條之規(guī)定，該占地行為的合法性是本案審查的重點(diǎn)。故牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)簽訂的土地流轉(zhuǎn)《合同書》的效力問題，不屬于本案的審查范圍。丁友峰有關(guān)該土地“流轉(zhuǎn)”合同無效、涉案土地應(yīng)恢復(fù)原狀的上訴理由，法院不予支持。二審法院于2017年8月25日作出（2017）魯行終658號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判決。
丁友峰不服，向本院申請?jiān)賹?，請求依法撤銷二審判決，改判牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦賠償其經(jīng)濟(jì)損失66000元。主要事實(shí)和理由為：一、一審法院認(rèn)定“牡丹街道辦占用涉案土地系基于合同約定，既非強(qiáng)制也非征收”錯(cuò)誤，與法相悖。根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。牡丹街道辦、丁堂村村委會(huì)簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同因違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。法院雖確認(rèn)牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦占用其承包地修建七里河濕地公園的行政行為違法，但變相認(rèn)定牡丹街道辦、丁堂村村委會(huì)簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同有效，占用其承包地為有權(quán)占有錯(cuò)誤。二、二審法院未支持其賠償請求錯(cuò)誤。牡丹街道辦、丁堂村村委會(huì)進(jìn)行的地上附著物清點(diǎn)、發(fā)放補(bǔ)償款等行為沒有合法依據(jù)。其不同意牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦單方制訂的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估機(jī)構(gòu)亦未進(jìn)行評(píng)估。牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦迄今一直強(qiáng)占其土地進(jìn)行施工作業(yè)，耽誤其生產(chǎn)和收益。一、二審法院未支持其鑒定申請，以其未舉證證明實(shí)際損失為由駁回其訴訟請求錯(cuò)誤。就具體損失數(shù)額等，依法應(yīng)由牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦承擔(dān)舉證責(zé)任。
本院認(rèn)為：再審申請人丁友峰在原審中的訴訟請求為，確認(rèn)牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦占用其承包地修建七里河濕地公園的行政行為違法，并賠償其經(jīng)濟(jì)損失66000元。在原一、二審法院已經(jīng)判決確認(rèn)被訴行為違法的情況下，丁友峰仍向本院申請?jiān)賹?，目的在于主張行政賠償，故本案應(yīng)當(dāng)圍繞牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦對(duì)丁友峰是否應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任這一焦點(diǎn)問題進(jìn)行審查。
首先，七里河濕地公園的建設(shè)作為推進(jìn)濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的一項(xiàng)舉措，對(duì)于水質(zhì)凈化、生態(tài)保護(hù)具有一定的積極作用。長遠(yuǎn)來看，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。因此，從牡丹區(qū)政府建設(shè)七里河濕地公園的目的來看，符合公共利益的需要。牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)采取簽訂合同的方式將涉案土地968.286畝流轉(zhuǎn)給牡丹街道辦使用。鑒于采用協(xié)議的方式流轉(zhuǎn)集體土地?zé)o明確的法律依據(jù)，且牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦提供的證據(jù)不能證明在七里河濕地公園項(xiàng)目實(shí)施過程中，所有的工程建設(shè)均不會(huì)改變相應(yīng)土地的原用途。因此，原審法院以牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦未能提供農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等方面的證據(jù)為由，支持了再審申請人的第一項(xiàng)訴求，再審申請人亦無異議，本院予以確認(rèn)。
其次，因本案系再審申請人針對(duì)牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦占地行為提起的行政訴訟，并非行政協(xié)議之訴，故對(duì)于牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同相關(guān)事宜不予審查。在牡丹街道辦與丁堂村村委會(huì)簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同未被撤銷的情況下，該合同已約定了牡丹街道辦應(yīng)按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉案土地給予相應(yīng)的補(bǔ)償。丁堂村村委會(huì)應(yīng)將相應(yīng)的補(bǔ)償足額發(fā)放給相關(guān)村民，牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦亦應(yīng)履行有關(guān)的職責(zé)，確保村民的合法權(quán)益得到充分的保障。
最后，關(guān)于牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦賠償再審申請人損失數(shù)額問題。一是關(guān)于舉證責(zé)任問題。再審申請人提起行政訴訟，主張牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，故本案賠償數(shù)額應(yīng)按照行政賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定予以確定。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五條關(guān)于“在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)”的規(guī)定，再審申請人應(yīng)當(dāng)對(duì)其受到的損失承擔(dān)舉證責(zé)任。再審申請人主張依法應(yīng)由牡丹區(qū)政府、牡丹街道辦就具體損失數(shù)額等承擔(dān)舉證責(zé)任于法無據(jù)，本院不予支持。二是關(guān)于損失依據(jù)問題。二審法院查明，再審申請人主張其所受損失為地上附著物毀損，并按照實(shí)際承包土地面積的一定倍數(shù)提出了賠償金額。有關(guān)地上附著物的毀損損失，經(jīng)查，牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦已對(duì)被占用的土地面積和地上附著物情況進(jìn)行了丈量、清點(diǎn)，并進(jìn)行了補(bǔ)償，再審申請人也已實(shí)際領(lǐng)取了地上附著物補(bǔ)償款。在再審申請人未提供證據(jù)證明領(lǐng)取補(bǔ)償款并非其真實(shí)意思表示的情況下，其主張領(lǐng)取的地上附著物補(bǔ)償款不足以彌補(bǔ)其地上附著物的實(shí)際損失與事實(shí)不符，原審法院對(duì)其就地上附著物損失申請鑒定不予準(zhǔn)許亦無不當(dāng)。在牡丹街道辦每年支付村民土地補(bǔ)償款的情況下，再審申請人按照實(shí)際承包土地面積的一定倍數(shù)提出的賠償金額既無事實(shí)依據(jù)，又無法律依據(jù)。綜上，依據(jù)再審申請人提供的現(xiàn)有證據(jù)，本院無法支持其要求牡丹區(qū)政府和牡丹街道辦賠償經(jīng)濟(jì)損失66000元的主張。
綜上，丁友峰的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人丁友峰的再審申請。

審判長　張　艷
審判員　李緯華
審判員　李紹華
二〇一八年五月二十九日
書記員　李林濤