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? 裁判要點
縣級以上人民政府土地行政主管部門在履行監督檢查職責時，有權采取責令非法占用土地的單位或者個人停止或者改正違反土地管理法律、法規行為的措施。這種責令停止或者改正違法行為的措施性質上有兩個特點：一是土地行政主管部門在作出責令停止違反土地管理法律、法規行為的決定時，已經認定被責令單位或者個人存在非法占用土地的事實；二是這種責令停止或者改正違法行為的措施屬于強制性措施，被責令的單位或者個人必須遵守，如果被責令的單位或者個人不遵守，就會承擔不利的法律后果。由此可以看出，責令停止或者改正違法行為一經作出便對行政相對人設定了義務，無論該行政行為是否合法，若行政相對人不執行土地行政主管部門的責令行為，就會受到行政處罰或者其他形式的不利后果。責令停止或者改正違法行為是行政執法過程中的一種獨立的行政行為，如果行政相對人實施的合法行為被行政主體錯誤的責令停止，就會導致行政相對人合法權益受到侵害。因此，為保障被責令單位或者個人的合法權益，應當賦予被責令單位或者個人法律救濟的途徑。
? 裁判文書
山東省高級人民法院
行? 政? 判? 決? 書
（2019）魯行終1954號
上訴人（原審原告）泮元德，男，1945年7月13日出生，漢族，住濟南市歷城區港溝鎮大漢峪二區306號。
被上訴人（原審被告）濟南市人民政府，住所地濟南市歷下區龍鼎大道1號龍奧大廈。
法定代表人孫述濤，市長。
委托代理人張華林，濟南市司法局工作人員。
委托代理人張小軍，濟南市司法局工作人員。
原審第三人潘恩峰，男，1970年12月6日出生，漢族，住濟南高新區舜華路街道辦事處漢峪新苑北區12-2-1502室。
泮元德因訴濟南市人民政府（以下簡稱濟南市政府）土地行政復議一案，不服濟南市中級人民法院（2019）魯01行初401號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明：2019年1月13日，濟南市國土資源局向泮元德及第三人潘恩峰作出《責令停止違法行為通知書》一份，內容為：“你未經許可擅自占用大漢峪村集體土地建設房屋的行為，涉嫌違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、第四十四條的規定。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十七條、《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條的規定，現責令你立即停止上述違法行為，聽候處理。你主動糾正違法行為、消除違法狀態的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰。”2019年1月30日，泮元德向濟南市政府提出行政復議申請，請求撤銷被申請人濟南市國土資源局對申請人作出的《責令停止違法行為通知書》。濟南市政府于2019年2月1日予以受理，于3月28日作出濟政復決字[2019]89號《行政復議決定書》（以下簡稱89號復議決定），認為《責令停止違法行為通知書》系作出行政處罰前的過程性行為，不具有終局性。申請人的復議請求事項不符合《中華人民共和國行政復議法》第六條規定，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第（二）規定，決定駁回申請人的行政復議申請。泮元德不服，訴至原審法院。
原審法院認為：《中華人民共和國行政復議法》第二條規定，“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益,向行政機關提出行政復議申請,行政機關受理行政復議申請,作出行政復議決定,適用本法。”一般而言,可申請行政復議的行政行為,應當是行政主體直接設定行政相對人權利義務或者對相對人權利義務直接產生影響、對外發生法律效果的行為,也即行政管理活動的最終行政決定。一般并不包括行政主體在作出最終行政決定過程中針對程序性事項所作的通知。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條規定，“行政復議申請符合下列規定的,應當予以受理:……（五）屬于行政復議法規定的行政復議范圍。”本案中，《責令停止違法行為通知書》的主要內容是對泮元德違法占用集體土地法律后果的告知,屬于作出行政處罰前的程序性行為，《責令停止違法行為通知書》中沒有行政機關依職權決定的事項,未對泮元德設定新的權利義務, 未對泮元德的權利義務產生實際影響。因此《責令停止違法行為通知書》不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的行政復議受案范圍。濟南市政府以泮元德的行政復議申請不屬于行政復議受案范圍為由,對泮元德的復議申請予以駁回，符合法律規定。《中華人民共和國行政復議法》第三十一條第一款規定，“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。”濟南市政府收到泮元德的行政復議申請后，于法定期限內作出復議決定并向泮元德送達，復議決定作出程序符合法律規定。濟南市政府作出的89號復議決定,認定事實清楚,證據充分,適用法律正確,程序合法。對泮元德提出的訴訟請求,不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回泮元德的訴訟請求。
泮元德不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決和濟南市政府作出的89號復議決定并判決濟南市政府依法受理行政復議申請。主要理由如下：1.上訴人合法擁有大漢峪村集體土地使用權，為此修建的養殖場和護林房，并非擅自占用土地的違法建筑及設施，濟南市國土資源局作出《責令停止違法行為通知書》責令上訴人停止違法行為是錯誤的，原審法院對此認定事實不清。2.根據國土資源部、農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》，設施農業用地按農用地管理，不需辦理農用地專用審批手續。涉案土地為設施農用地，上訴人并未違反《中華人民共和國土地管理法》的規定。3.濟南市國土資源局作出《責令停止違法行為通知書》并未告知上訴人申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限，違反《中華人民共和國行政復議法》的相關規定。4.濟南市國土資源局作出的《責令停止違法行為通知書》，其本質是一種行政處罰，對上訴人的權利直接產生影響，原審法院適用法律錯誤。《責令停止違法行為通知書》的對象具有特定性、外部性、單方性，這些特性足以證明其作為行政行為，符合法定的行政復議受案范圍，被上訴人應當受理上訴人的行政復議申請，并按照相關法律規定作出復議決定。即使《責令停止違法行為通知書》并非最終的行政決定，也屬于行政機關作出的警告，對上訴人的權利義務產生實際影響，侵害了上訴人的合法權益。被上訴人駁回上訴人的復議申請，適用法律錯誤，應予糾正。
被上訴人濟南市政府未提交書面答辯意見。
各方當事人在原審中提交的證據和依據已隨案卷移送本院，上述證據在原審庭審中已經質證。經審理，本院同意原審法院對證據的認證意見及據此確認的案件事實。
本院認為：本案爭議焦點是被訴《責令停止違法行為通知書》是否屬于行政復議的受案范圍。
《中華人民共和國土地管理法》第六十七條規定，“縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：……（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。”《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十二條規定，“土地行政主管部門履行監督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規定的措施外，還可以采取下列措施：……（三）責令當事人停止正在進行的土地違法行為；……。”《國土資源執法監察巡查工作規范》第十五條規定，“……國土資源行政主管部門根據違法行為報告單對違法行為進行審核或核查，確認為違法行為的，應當依法及時向違法當事人下達《責令停止違法行為通知書》或者《責令改正違法行為通知書》，停止辦理相關審批手續。”根據上述法律法規的規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門在履行監督檢查職責時，有權采取責令非法占用土地的單位或者個人停止或者改正違反土地管理法律、法規行為的措施。這種責令停止或者改正違法行為的措施性質上有兩個特點：一是土地行政主管部門在作出責令停止違反土地管理法律、法規行為的決定時，已經認定被責令單位或者個人存在非法占用土地的事實；二是這種責令停止或者改正違法行為的措施屬于強制性措施，被責令的單位或者個人必須遵守，如果被責令的單位或者個人不遵守，就會承擔不利的法律后果。由此可以看出，責令停止或者改正違法行為一經作出便對行政相對人設定了義務，無論該行政行為是否合法，若行政相對人不執行土地行政主管部門的責令行為，就會受到行政處罰或者其他形式的不利后果。責令停止或者改正違法行為是行政執法過程中的一種獨立的行政行為，如果行政相對人實施的合法行為被行政主體錯誤的責令停止，就會導致行政相對人合法權益受到侵害。因此，為保障被責令單位或者個人的合法權益，應當賦予被責令單位或者個人法律救濟的途徑。
《中華人民共和國行政復議法》第六條規定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。” 第八條規定，“不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。” 根據上述法律規定，行政復議的受案范圍采取的是概括式肯定列舉加否定列舉的形式，除了第八條規定的兩種情形外，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議。由此，縣級以上人民政府土地行政主管部門作出《責令停止違法行為通知書》或者《責令改正違法行為通知書》后，被責令單位或者個人認為土地主管部門的責令行為使其合法權益受到侵害，可以根據法律規定提起行政復議，即行政機關作出的責令停止或者改正違法行為屬于行政復議的受案范圍。
本案中，濟南市國土資源局對泮元德作出《責令停止違法行為通知書》，其中要求“……責令你（單位）立即停止上述違法行為，聽候處理。你（單位）主動糾正違法行為、消除違法狀態的，可以依法從輕、減輕或者免于行政處罰”。由此可以看出，濟南市國土資源局作出的被訴責令停止行為，包含認定泮元德存在非法占用土地的事實和其必須遵守上述命令否則就會受到行政處罰的兩個事實，同時設定了泮元德必須遵守的法定義務，則對泮元德的權利義務產生實際影響。泮元德不服《責令停止違法行為通知書》向濟南市政府提起行政復議，屬于行政復議的受案范圍，濟南市政府應當予以受理并進行審查后作出復議決定。具體到本案中，濟南市政府在89號復議決定中認為，《責令停止違法行為通知書》只是作出行政處罰前實施的過程性行為，不具有終局性，不屬于行政復議受案范圍，違反《中華人民共和國行政復議法》的相關規定。原審法院判決認為《責令停止違法行為通知書》未對泮元德的權利義務產生實際影響，不屬于行政復議的受案范圍，由此駁回泮元德的訴訟請求，屬于認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。
綜上，原審法院判決認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予撤銷。上訴人的上訴理由成立，應予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷濟南市中級人民法院（2019）魯01行初401號行政判決；
二、撤銷濟南市人民政府作出的濟政復決字[2019]89號《行政復議決定書》；
三、責令濟南市人民政府于本判決生效之日起60日內重新作出行政復議決定。
一、二審案件受理費各50元，均由被上訴人濟南市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
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審? 判? 長? ? 侯? ?勇
審? 判? 員? ? 李? ?拙
審? 判? 員? ? 李莉軍
二〇一九年十二月十九日
書? 記? 員? ? 楊柳青
轉自 魯法行談
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