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裁判要旨

1.集體土地建設用地使用證作為一種土地權利證書，是相關行政主管機關對土地權利經行政登記后頒發給權利的憑證，通常而言，對于證明宅基地使用權的歸屬，集體土地建設用地使用證在證明效力上優于其他證據。但由于集體土地建設用地使用證僅是對土地權利的確認或者記載，其本身并不創設土地權利，故在證明宅基地使用權的歸屬上，集體土地建設用地使用證不具有絕對的證明效力。

2.《宅基地登記卡》即屬于集體土地建設用地使用證的性質，在有相反的證據足以推翻該登記記載的情況下，相應的權利人隨之變更，而并非必須進行權利變更登記。

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裁判文書

文書標題及案號

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標題：北京市第三中級人民法院行政判決書

案號：(2019)京03行終601號

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當事人信息

上訴人（一審原告）許玉蘭，女，1940年12月28日出生，漢族，無職業，住北京市順義區。

委托代理人孫清泉，北京京平律師事務所律師。

被上訴人（一審被告）北京市順義區住房和城鄉建設委員會，住所地北京市順義區府前東街甲25號。

法定代表人趙洪濤，主任。

委托代理人曲平，男，北京市順義區住房和城鄉建設委員會干部。

委托代理人李鑫，北京市順新律師事務所律師。

被上訴人（一審被告）北京市住房和城鄉建設委員會，住所地北京市通州區達濟街9號院。

法定代表人徐賤云，主任。

委托代理人張宏，男，北京市住房和城鄉建設委員會干部。

委托代理人紀子放，北京頤合中鴻律師事務所律師。

原審第三人北京城建興順房地產開發有限公司，住所地北京市順義區仁和鎮燕京街11號。

法定代表人董慧文，董事長。

委托代理人單偉鳴，北京允宏律師事務所律師。

委托代理人劉志鵬，北京允宏律師事務所實習律師。

原審第三人崔香玲，女，1966年4月12日出生，漢族，臨河村村民村民，住北京市順義區。

委托代理人張楠，北京市玖典律師事務所律師。

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訴訟記錄

上訴人許玉蘭因訴被上訴人北京市順義區住房和城鄉建設委員會（以下簡稱順義住建委）履行法定職責及被上訴人北京市住房和城鄉建設委員會（以下簡稱市住建委）行政復議一案，不服北京市通州區人民法院（2019）京0112行初33號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2019年7月22日公開開庭審理了本案，上訴人許玉蘭及其委托代理人孫清泉，被上訴人順義住建委的委托代理人曲平、李鑫，被上訴人市住建委的委托代理人張宏、紀子放，原審第三人北京城建興順房地產開發有限公司（以下簡稱城建公司）的委托代理人單偉鳴，原審第三人崔香玲及其委托代理人張楠到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

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案件基本情況

2018年10月11日，順義住建委作出《關于許玉蘭查處申請書的回復》（以下簡稱《回復》），主要內容為：針對許玉蘭請求查處順義區仁和地區臨河村（以下簡稱臨河村）中大街67號宅基地（以下簡稱67號院落）范圍內的違法拆遷行為，并追究相關責任人的法律責任的申請，經核實，67號院落內不存在違法拆遷行為。許玉蘭不服，后向市住建委申請行政復議。市住建委于2018年12月25日作出京建復字[2018]111號《行政復議決定書》（以下簡稱《決定》），維持了原行政行為。

許玉蘭不服訴至一審法院，請求法院：1．撤銷順義住建委2018年10月11日作出的《回復》，并責令其限期、依法履行查處職責；2．撤銷市住建委2018年12月25日作出的《決定》；3．訴訟費用由順義住建委、市住建委承擔。

一審法院經審理查明，許玉蘭原系臨河村村民，在該村原有宅院一處，即該村中大街67號。1995年1月，許玉蘭將67號院落房屋賣給崔香玲，并經北京市順義區人民法院所作（2017）京0113民初5866號民事判決書及北京市第三中級人民法院所作（2017）京03民終8147號民事判決書確認崔香玲與許玉蘭就67號院落房屋存在真實、有效的買賣關系。2017年涉案院落遇棚戶區改造，同年9月5日北京市順義區仁和鎮人民政府、城建公司與崔香玲簽訂《貨幣補償協議書》，城建公司以貨幣補償方式對崔香玲進行安置補償，并對宅基地進行了相應的補償。

許玉蘭對67號院落內的拆遷行為不服，于2018年8月29日向順義住建委提交《查處申請書》，請求對67號院落內的違法拆遷行為予以查處。2018年10月11日順義住建委作出《回復》，認為67號院落內不存在違法拆遷行為，并于2018年10月16日送達許玉蘭。許玉蘭不服，于2018年10月26日向市住建委提交《行政復議申請書》。市住建委于2018年10月30日收到許玉蘭的申請，并向順義住建委要求對被申請行政行為作出答復，順義住建委于2018年11月8日作出答復，市住建委于2018年12月25日作出《決定》，并于2018年12月27日送達許玉蘭。

一審法院經審理認為，根據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（以下簡稱《拆遷管理辦法》）第四條規定，市國土資源和房屋管理局主管本市集體土地房屋拆遷管理工作；區、縣國土資源和房屋管理局負責本行政區域內集體土地房屋拆遷管理工作。依照該規定，順義住建委作為原區國土資源和房屋管理局房屋拆遷管理職能繼受單位，享有對轄區內違法拆遷的查處職責。

關于順義住建委履責問題，一審法院認為其履行了法定的職責。理由為：1．順義住建委盡到了調查義務。順義住建委在受理許玉蘭的申請后，核實了拆遷許可證的有效性，同時向拆遷人城建公司調取了67號院落的拆遷資料，并詢問了67號院落的拆遷人認定依據等，履行了調查義務；2．順義住建委的調查結論正確。順義住建委的調查涉及到被拆遷人的認定問題，該問題又涉及對宅基地使用權人和房屋所有權人的認定問題。根據庭審雙方陳述，對房屋所有權的歸屬問題雙方不持異議，均認可房屋歸屬于崔香玲，但是對于宅基地使用權人許玉蘭認為《宅基地登記》作為不動產登記憑證，其未進行變更，因此宅基地使用權人仍為許玉蘭，其應為宅基地補償的權利人。對此觀點一審法院不予認可，集體土地建設用地使用證作為一種土地權利證書，是相關行政主管機關對土地權利經行政登記后頒發給權利的憑證，通常而言，對于證明宅基地使用權的歸屬，集體土地建設用地使用證在證明效力上優于其他證據。但由于集體土地建設用地使用證僅是對土地權利的確認或者記載，其本身并不創設土地權利，故在證明宅基地使用權的歸屬上，集體土地建設用地使用證不具有絕對的證明效力。本案中《宅基地登記卡》即屬于集體土地建設用地使用證的性質，在有相反的證據足以推翻該登記記載的情況下，相應的權利人隨之變更，而并非必須進行權利變更登記。許玉蘭在出售涉案房屋時即應知道其已經無法再行行使對房屋所在宅基地的使用權利，其對宅基地使用的權利在其出售房屋時即應視為放棄，基于此其無權再行主張涉訴院落內宅基地的拆遷補償。因此，順義住建委依照其調查的事實作出了《回復》，該《回復》認定事實正確，對許玉蘭反映的問題進行了回應，該《回復》并無不當。

關于市住建委的復議行為。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第十二條規定對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。第二十三條規定行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。第三十一條規定行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。第二十八條規定，行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，認為具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。本案中，市住建委系順義住建委的行政復議機關，在收到許玉蘭的申請后，于法定期限內向順義住建委送達行政復議答復通知書，順義住建委作出答復后，市住建委審查順義住建委提交的證據材料，并于法定期限內作出答復并送達給許玉蘭。該行政復議行為事實清楚，履行了法定程序，適用法規并無不當。

由上，順義住建委的履責行為和處理結果并無不當，市住建委的復議行為亦符合法律規定，故對于許玉蘭的訴訟請求無事實及法律依據，一審法院不予支持。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回許玉蘭的訴訟請求。

許玉蘭不服一審判決，上訴至本院，其上訴理由主要為：涉案房屋是崔香玲在占有許玉蘭的宅基地上自建的房屋，并非原屬于許玉蘭的房屋出賣給崔香玲，農村宅基地上房屋不具備“地隨房走”原則的必備適用條件，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國物權法》的相關規定，許玉蘭持有涉案宅基地使用權證即是合法的土地使用權人，故一審法院違法且不合邏輯地推論得出“許玉蘭不能行使宅基地使用權”的結論是錯誤的。市住建委作出的《決定》未履行法定職責，實體與程序均違法。請求依法撤銷一審判決，改判支持許玉蘭的一審訴訟請求或者發回重審。訴訟費由順義住建委、市住建委承擔。

順義住建委同意一審判決，請求維持原判。

市住建委同意一審判決，請求維持原判。

城建公司同意一審判決，請求維持原判。

崔香玲同意一審判決，請求維持原判。

在一審法院指定的證據交換期內，許玉蘭向一審法院提交了以下證據：1．許玉蘭身份證；2．《宅基地登記》；3．2010年12月1日證明；4．土地房產所有證存根；5．許玉蘭戶口本。證據1-5證明許玉蘭原系臨河村村民，合法擁有67號院落，但在棚戶區改造中卻既未得到貨幣補償、又沒有獲得房屋安置。6．《回復》，證明順義住建委拒絕履行查處職責；7．《決定》，證明市住建委維持了順義住建委的行政行為。

順義住建委在法定期限內向一審法院提交了以下證據：1．《查處申請書》、許玉蘭戶口本、許玉蘭身份證、《宅基地登記》、土地房產所有證存根、2010年12月1日證明、2009年6月30日證明，證明許玉蘭所提交的查處申請情況；2．EMS快遞單、網頁投遞查詢，證明順義住建委于2018年8月21日收到《查處申請書》及相關證據材料；3．房屋拆遷許可證及延期許可證，證明順義住建委具有查處違法拆遷的法定職權；4．《關于LZB317原告許玉蘭問題答復》、（2017）京0113民初5866號民事判決書、（2017）京03民終8147號民事判決書、《貨幣補償協議書》、交房驗收單、崔香玲戶口本、劉蕊戶口本，證明經順義住建委調查核實，城建公司在67號院落拆遷過程中不存在違法拆遷行為；5．《回復》，證明被訴具體行政行為；6．EMS快遞單、網頁投遞查詢，證明順義住建委在法定期限內作出回復并依法送達。

順義住建委一并提交下列法律依據：《拆遷管理辦法》第三條、第四條、第二十六條，證明其具有相應的職權。

市住建委在法定期限內向一審法院提交了以下證據：1．行政復議申請書及其EMS快遞單、網頁投遞查詢、行政復議受理審批表、許玉蘭身份證、許玉蘭戶口本、土地房產所有證存根、2010年12月1日證明、《宅基地登記》、《回復》，證明許玉蘭通過郵寄方式提出行政復議申請，市住建委依法受理；2．行政復議答復通知書及其EMS快遞單、送達回證，證明市住建委在法定期間內向順義住建委送達了行政復議答復通知書；3．行政復議答復書、順義住建委提交的證據目錄及證據、授權手續，證明順義住建委依法進行答復，《回復》程序合法、認定事實清楚、適用法律正確；4．《決定》及其審批表、送達回證、EMS快遞單及郵件流轉單，證明市住建委在法定期限內作出《決定》并依法向許玉蘭、順義住建委進行送達。

市住建委一并提交下列法律依據：1．《行政復議法》第十七條、第二十二條、第二十三條、第二十六條、第二十八條；2．《拆遷管理辦法》第四條、第二十六條；3．《住房城鄉建設領域違法違規舉報管理辦法》第九條、第十四條。

城建公司向一審法院提交證據《仁和鎮臨河村棚戶區改造土地開發項目會議紀要》，證明關于房屋買賣的被拆遷人認定會議紀要已經進行了規定，對于買方是農村戶口，應對買方進行補償。

崔香玲未向一審法院提交證據。

經庭審質證，一審法院對當事人提交的證據材料作如下確認：除各方提交的《回復》、《決定》系本案被訴行政行為不能作為證據提交之外，對于各方提交的其他證據的真實性、合法性和關聯性一審法院均予認可。

一審法院已將上述證據材料隨案移送本院。經審查，本院對許玉蘭在一審時提交的證據1-5的真實性、合法性予以確認，但對其證明目的不予確認，本院同意一審法院對各方提交的其他證據的認證意見。

本院對一審法院經審理查明的事實予以確認。

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裁判分析過程

本院認為，根據《拆遷管理辦法》第四條規定，市國土資源和房屋管理局主管本市集體土地房屋拆遷管理工作；區、縣國土資源和房屋管理局負責本行政區域內集體土地房屋拆遷管理工作。順義住建委作為原順義區國土資源和房屋管理局房屋拆遷管理職能的繼受單位，其享有對轄區內違法拆遷進行查處的法定職權。根據《行政復議法》第十二條規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。市住建委作為順義住建委的上一級主管部門，具有對順義住建委的行政行為作出行政復議決定的法定職權。

本案所涉《宅基地登記卡》屬于集體土地建設用地使用權憑證，該《宅基地登記卡》記載的權利人為許玉蘭，但生效判決已經確認崔香玲與許玉蘭就67號院落地上房屋建立真實、有效房屋買賣關系，許玉蘭在買賣農村房屋的同時，必然會對該房屋及院落所占用的宅基地進行處分。雖然本案所涉《宅基地登記卡》仍登記在許玉蘭名下，但現有證據已經足以證明《宅基地登記卡》記載的權利人與真實權利狀態不符，即崔香玲已經通過真實有效的房屋買賣行為成為67號院落宅基地的真實權利人，故許玉蘭有關其仍是67號院落的宅基地使用權人的上訴理由缺乏事實和法律依據，本院不予采納。

順義住建委在受理許玉蘭的申請后，核實了拆遷許可證的有效性，向拆遷人城建公司進行了調查，并調取了相關拆遷資料，其已經履行了必要的調查、核實義務，順義住建委依據其調查的事實作出《回復》，對許玉蘭反映的問題予以答復，該《回復》認定事實正確，答復內容并無不當，本院不持異議。

許玉蘭申請行政復議后，市住建委依法履行了受理、告知、審查等程序，并于法定期限內作出《決定》予以送達，其復議程序符合法律規定，復議結果正確。

綜上，許玉蘭的上訴請求不成立，本院不予支持。一審法院判決駁回許玉蘭的訴訟請求正確，本院依法予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

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裁判結果

駁回上訴，維持一審判決。

二審案件受理費50元，由上訴人許玉蘭負擔（已交納）。

本判決為終審判決。

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審 判 長　 賈志剛

審 判 員　 張　慧

審 判 員　 胡蘭芳

二Ｏ一九年八月二日

法官助理　 王　菲

法官助理　 孫森森

書記 員　 張　怡