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【裁判要旨】
由于農村發展程度及行政管理的實際情況等，農村集體土地上房屋普遍存在著只有部分建設手續甚至完全缺乏建設手續的情況，這是一種客觀現實，不是農村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯，相反，這種管理現狀在很大程度上是行政機關造成的。縣政府推進征收實施工作，已與大部分村民簽訂補償協議，因案涉當事人沒有簽訂補償協議，縣政府便不遵循法定的組織實施程序，而徑行將涉案房屋認定為違法建筑并強制拆除，其執法目的不是為了嚴格農村土地的管理使用，而是為了避開法定的組織實施程序、加快拆除進程，屬于濫用職權，其所稱據此作出的限期拆除決定、限期拆除通知、強制拆除公告等法律文書，法院均不予認可，也不能成為被訴的強制拆除行為的依據。
【裁判文書】
河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2017）豫行終2450號
上訴人（一審被告）蘭考縣人民政府。
法定代表人李明俊，該縣縣長。
委托代理人郭利霞，蘭考縣人民政府工作人員。
委托代理人孟凡新，蘭考縣人民政府桐鄉街道辦司法所工作人員。
被上訴人（一審原告）楊付居，男，漢族，1955年6月20日生，住河南省蘭考縣。
委托代理人陳海峰，北京萬典律師事務所律師。
楊付居訴蘭考縣人民政府行政強制一案，開封市中級人民法院依法作出（2016）豫02行初270號行政判決。蘭考縣人民政府（以下簡稱蘭考縣政府）不服，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案。上訴人蘭考縣政府委托代理人郭利霞、孟凡新，被上訴人楊付居及委托代理人陳海峰到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
楊付居一審訴稱，其系河南省蘭考縣城關鄉市皓村三組村民，擁有合法產權的房屋被蘭考縣政府列入市皓村城中村改造的范圍。蘭考縣政府在未履行法定程序、未發布任何公告、未與楊付居達成補償協議的情況下，于2016年11月17日組織人員將上述房產予以強制拆除。蘭考縣政府不具有強制執行權，且實施強制拆除行為主體不適格，程序嚴重違法。一審請求：確認蘭考縣政府強制拆除楊付居房屋的行政行為違法。
開封市中級人民法院一審查明，楊付居系蘭考縣城關鄉市皓村三組村民，擁有蘭集建（城）字第012119號集體土地建設用地使用證，并建有房屋。2016年4月11日，蘭考縣綜合執法局做出蘭綜限拆字（2016）第672號限期拆除決定書，責令楊付居在收到該通知書三日內自行拆除在朝陽路西側市皓村內新建設的建筑物并于同日向黃新軒進行了留置送達。2016年11月1日，蘭考縣綜合執法局做出蘭綜催字（2016）19號限期拆除催告通知書，催告楊付居在收到催告通知書次日起的十日內履行義務。2016年11月15日，蘭考縣綜合執法局做出《綜合執法局關于依法對楊付居違法建筑強制拆除的公告》（蘭綜強拆告字【2016】第36號），要求當事人自公告發布之日起，在一日內自行拆除。2016年11月17日，蘭考縣政府組織人員將楊付居的房屋予以強制拆除。一審另查明，2013年4月22日，蘭考縣政府作出《蘭考縣人民政府征收土地公告》（2013）第8號，該公告第三項載明：“三、被征地村（組）及面積：1、城關鄉市皓村集體耕地15.2431公頃…建設用地6.6000公頃…”2013年4月29日，蘭考縣國土資源局做出《蘭考縣國土資源局補償安置方案公告》（蘭國土資公告【2013】8號）。
一審認為，首先，蘭考縣政府具有拆除本行政區域內的違法建筑物、構筑物、設施的行政強制執行權，且蘭考縣政府認可其實施了房屋強制拆除的行為。因此，蘭考縣政府是本案適格被告。其次，蘭考縣政府的強制拆除行為缺乏事實根據和法律依據。楊付居的房屋所在的集體土地已經省政府批準予以征收，征收前系蘭考縣城關鄉市皓村的集體土地，蘭考縣政府提供的蘭考縣規劃局的復函不足以證明楊付居的房屋為違法建筑。蘭考縣政府稱其對楊付居的房屋進行拆除系對違法建筑實施拆除，但未提供充足證據證明。再次，蘭考縣政府未依法作出行政決定，而是僅作出限期拆除通知書，蘭考縣政府未提供向當事人依法送達書面催告書的相關證據，剝奪了楊付居的陳述權和申辯權；蘭考縣政府未依法將強制拆除違法建筑物、構筑物、設施的內容予以公告。綜上，蘭考縣政府拆除楊付居房屋的行為，未履行法定程序，違反正當程序原則，其行政行為程序違法，鑒于被訴拆除行為不具有可撤銷內容，故應予判決確認違法。一審判決：確認蘭考縣政府對楊付居房屋的強制拆除行為違法。一審案件受理費50元，由蘭考縣政府負擔。
蘭考縣政府不服一審判決，向本院上訴稱：首先，上訴人按照法定程序組織實施拆遷，已履行應盡的職責，進行催告、公告等程序。一審對此認定事實錯誤，依據證據不足。其次，被上訴人雖所持有涉案土地上的集體建設土地使用證，但其沒有土地登記檔案，所建房屋無規劃許可證，被上訴人未按法定程序辦理相關手續的行為違法，不應受法律保護。對此一審適用法律錯誤。綜上，請求依法撤銷一審判決并改判。
楊付居答辯稱，被答辯人在未發布任何公告情況下實施違法征收，其行為及程序均違法。一審認定事實清楚，適用法律正確，請求依法維持一審判決，駁回上訴人上訴請求。
本院二審查明事實與一審查明事實一致。
本院認為，一審原告系農村村民，其在本村集體土地上建有房屋，并辦理了集體土地使用權證，蘭考縣政府在土地征收及城中村改造過程中，因拆除一審原告的上述房屋而發生本案的行政強制爭議。蘭考縣政府以一審原告沒有辦理規劃手續、土地證缺乏檔案等理由，認定一審原告的房屋屬于違法建筑，其稱在下發限期拆除決定、限期拆除通知、強制拆除公告等法律文書后，對涉案的違法建筑物進行了拆除，但一審原告持相反意見，其認為強制拆除的根本原因不是違法建設，而是由于其未與蘭考縣政府達成安置補償協議，蘭考縣政府因而依據非法理由、強制推行征收實施工作所致。對此，由于農村發展程度及行政管理的實際情況等，農村集體土地上房屋普遍存在著只有部分建設手續甚至完全缺乏建設手續的情況，這是一種客觀現實，不是農村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯，相反，這種管理現狀在很大程度上是行政機關造成的。蘭考縣政府推進征收實施工作，已與大部分村民簽訂補償協議，因本案一審原告沒有簽訂補償協議，蘭考縣政府便不遵循法定的組織實施程序，而徑行將涉案房屋認定為違法建筑并強制拆除，其執法目的不是為了嚴格農村土地的管理使用，而是為了避開法定的組織實施程序、加快拆除進程，屬于濫用職權，其所稱據此作出的限期拆除決定、限期拆除通知、強制拆除公告等法律文書，本院均不予認可，也不能成為本案被訴的強制拆除行為的依據。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人蘭考縣人民政府承擔。
本判決為終審判決。
審　判　長　　王　松
審　判　員　　張ＸＸ
代理審判員　　崔傳軍

二〇一七年十一月二十七日
書　記　員　　玄晟頤