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???? 政府土地優先購買權是指法律規定，對土地使用權人享有的國有土地使用權及其他存在于國有土地上的權利，國家享有優先于其他人購買的權利，其與民事上的優先購買權有明顯區別。民事上共有人、承租人、股東、合伙人享有的優先購買權行使的前提都是在同等條件下，體現了市場公平競爭的意識。政府享有土地優先購買權，目的在于保護國家和社會公共利益，切實履行政府的監管職能，是一種行政權，理應屬于行政法調整的范圍。

政府優先購買權主體應是地方人民政府
???? 《土地儲備管理辦法》對優先購買權主體沒有具體明確的規定，讓學界各執一詞。有學者認為，國家優先購買權是一種行政行為，而行政權只能由行政機關行使，作為事業單位的土地儲備中心無法行使國家的行政權。土地儲備機構行使優先購買權的做法應該避免，但土地儲備機構可以作為自然資源管理部門的事務輔助人輔助自然資源管理部門實施具體行為。也有學者認為，由于歷史、改革、技術等原因，國家行政公務活動僅由層級明確的行政機關進行，已無法適應需要，為此，絕大多數國家都通過法律直接把部分行政權授予非行政機關性質的組織以自己名義行政。法律、法規、規章授權的事業單位享有行政主體資格。
?????? 一直以來，關于土地儲備制度中政府優先購買權的實施主體，各地也存在一些爭議。有些地方優先購買權主體是地方人民政府，有些地方優先購買權主體是當地自然資源管理部門，有些地方則是土地儲備中心。例如：《武漢市土地儲備管理辦法》規定，轉讓價格明顯低于市場價格，政府行使優先購買權收購的土地應當進行儲備。《合肥市土地儲備實施辦法》規定，由市土地儲備中心行使優先購買權購置的國有建設用地，應當按照有關規定辦理儲備土地登記手續。而長沙市某拍賣公司在拍賣一宗土地使用權時，實際拍賣成交價格明顯低于拍賣保留底價，最終由長沙市自然資源管理部門行使優先購買權買下該宗地塊。
???? 筆者認為，政府優先購買權的主體是地方人民政府，而不是土地儲備機構。其一，當前我國對土地儲備制度的規定僅僅限于部門規章和地方政府規章當中,法律和行政法規沒有關于土地儲備制度的規定,土地儲備機構沒有得到授權而變成行政主體。其二，《土地儲備管理辦法》規定的收回、收購、優先購買權以及征收權四種主要收儲手段中，除了收購屬于一種市場行為，其他三種屬于行政行為。儲備機構作為事業單位處于一種相對弱勢的地位，這可能會導致優先購買權的行使處于一種名存實亡的境地。
????? 自然資源管理部門雖然屬于行政主體，但筆者認為，土地具有資源、資產、資本屬性，關系著民生福祉和社會和諧穩定，凡是在土地上建立的公權力都要非常慎重，其實施主體理應是地方政府這類行政主體。但考慮行政效率，土地儲備制度下的優先購買權的行使可以存在一種行政委托關系。自然資源管理部門或土地儲備機構是行政代理人，其行為效果歸屬于地方政府。筆者認為，長沙市自然資源管理部門可以通過委托行使政府優先購買權，但主體仍應是長沙市人民政府。

政府優先購買權實施條件應重新規制
??? 在現實中，有發生過土地買賣雙方簽訂“陰陽合同”來規避國家稅費的現象。例如：山西兩家公司簽訂了轉讓合同用于自然資源管理部門辦理登記備案手續，名義上的價格為5255.08萬元。而協議書才是雙方實際履行的合同，實際價格為6058.3萬元。這種情況是否已經形成了政府行使優先購買權的條件，是按名義價格判定還是實際價格判定？根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《關于加強國有土地資產管理的通知》中關于政府優先購買權的相關規定，自然資源管理部門應當對雙方簽訂并備案的轉讓合同進行價格監管，判定其是否低于標定地價的20%以上，再決定是否報地方政府適用優先購買權。
???? 但是如何判定其是否低于標定地價的20%以上，現實中一些地方也面臨著難題。根據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》規定，市、縣人民政府要依法定期確定、公布當地的基準地價和標定地價，切實加強地價管理。原國土資源部《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》規定，基準地價原則上應每3年更新一次。然而一些城市未能做到3年更新一次基準地價。一些地方的標定地價建設也相對滯后。2017年《關于加強公示地價體系建設和管理有關問題的通知》要求加快標定地價體系建設，此后各市、縣全面啟動城鎮標定地價體系建設，情形才有了好轉。而此前，一些地方政府土地優先購買權行使沒有一個固定的參照標準。同時，一些地方的土地二級市場價格監管機制缺失，沒有專業機構認定土地轉讓價格是否明顯低于基準地價或標定地價。此外，早期在實踐中，一些地方采用過低地價甚至零地價招商。這也為發展政府優先購買權帶來了阻力。有人表示，在一級市場出讓土地時可以讓渡利益給受讓人，為什么在二級市場轉讓時卻要用優先購買權制度來限制？
????? 在地價體系和土地二級市場監管體系還不夠完善的情況下，政府很難實施優先購買權，即使實施，也存有很大行政訴訟敗訴風險。根據我國現行規定，僅在土地使用權轉讓的過程中，且只有在土地使用權轉讓價格明顯偏低的情況下，才能行使政府土地優先購買權，政府處于一種被動的地位。因此，有必要對土地儲備制度中政府優先購買權實施條件給予重新規制。
????? 在政府優先購買權的制度設計中，有必要區分公益目的和經營性目的。作為經營性目的，可實施收回（有時國有土地收回也是為了公益目的）或者收購，但政府優先購買權和征收權的行使，必須要以公共利益為前提條件。土地儲備政府優先購買權的行使，應是涉及公共利益，且窮盡強制征收權外的其他手段時，才能行使。在政府優先購買權行使不能時（如雙方價格分歧），則最后實施強制征收權，價格可按標定地價適當上浮。各地必須定期公示標定地價，同時要引入事前公示、聽證制度。鑒于土地的公有資源屬性以及各地土地儲備機構還兼具經營職能，土地儲備機構與地方政府之間存在一種行政委托關系更為妥當。

政府優先購買權應完善配套程序
???? 首先，必須要有規范的審批程序。土地儲備是一項系統性工程，從規劃制定公布、計劃制定、項目立項、地塊可行性研究等需要一套規范的程序。傳統的以房地產項目開發和基礎設施建設為中心建立起來的一套立項管理和審批機制，已經不能適應土地儲備的需要，應進一步簡化相關程序。在收儲過程中，國家公權力的運用程序設置，應該廣泛征求社會公眾意見，并經過科學論證。
????? 其次，優先購買權的行使必須公開透明。為防止地方政府失去監督而濫用優先購買權，在優先購買權行使之前，應先行公布優先購買權實施的價格標準和政策規定，可組織部門和專家對該權利的行使方案是否符合公共利益的要求、是否符合法律法規進行論證，經論證、修改后，市、縣級人民政府應當予以公布，征求公眾意見。也可適當參考域外優先購買權實施程序，如法國的官方調查、公益性聲明、土地所有人自愿出售土地或政府主動要求購買土地、協商價格、法院裁決等步驟。
????? 再次，要經過社會穩定風險評估。社會穩定風險評估是指與群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。在政府土地優先購買權行使中引入社會穩定風險評估，可有效規避、預防、控制公益項目實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保公益項目順利實施。
???? 最后，要建立監督機制。對土地儲備優先購買權行使的監管不能僅僅來自于國家機關內部的權力制約和相關機構的考評，還應該引入外部監督機制，特別是引入社會輿論對土地儲備的監督。由于土地的資源、資產、資本屬性，其分配深切關系到土地使用權人的根本利益，而土地使用權人在實際情況下又往往是城鎮居民、農村居民等等，應該賦予這些利益攸關方監督土地儲備機構的權利。同時，建立信息公開制度，定期公示土地儲備的規劃、計劃、數量以及優先購買權行使的價格、所取得土地的后續管理及供應等情況，有助于更加專業的媒體或者機構對土地儲備的總體情況有所了解，便于從數據上來分析某個地區的土地儲備是否超出實際需求，是否有違公共利益，只有信息對稱，才能促進有效的外部監督。對優先購買權的行使還要履行聽證程序，收集群眾的批評與建議。
????? 此外，建立責任追究制度。對于發現非正常程序和非正當方式進行土地收購、儲備、出讓的，違法者必須承擔相應的民事責任、行政責任乃至刑事責任。從根源上杜絕土地儲備這一龐大利益關系中可能出現的權力尋租、危害公共利益的情形。