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【裁判要旨】
1、盡管虎生翼、虎天翼經2000年確權后的宅基地面積之和超出虎小五的宅基地面積，但中原區政府和刁溝村委會主張的虎生翼、虎天翼宅基地面積超出虎小五宅基地后占用的是楊變妮名下的宅基地，未提供確實有效的證據予以佐證。刁溝村委會提供的其自行作出的刁溝村1982年宅基證全部作廢的證明和會議記錄等證據材料亦不能證明涉案宅基地使用證已經失效、涉案宅基地已收歸集體。故一審和二審法院認定涉案宅基地使用證并不因2000年未換發新證而喪失效力，并無不當。
2、虎百順以“其系涉案宅基地的實際使用權人，與本案有利害關系，一審和二審法院應通知其參加訴訟卻未通知”為由，向本院申請再審。根據虎百順申請再審時提交的《地籍調查、審批表》、《土地登記卡》及中原區政府提交的宅基使用證登記表等材料可知,虎百順名下已有一處土地證號為鄭中原集用（2000）字第08**號宅基地，且其未能提供其他有效證據證明對涉案宅基地享有使用權,從而也就無法證明與本案存在利害關系，故其再審申請不符合法定條件。
【基本案情】
再審申請人（一審被告、二審上訴人）鄭州市中原區人民政府，住所地河南省鄭州市桐柏路200號。
負責人李曉雷，該區人民政府代區長。
委托代理人孫建凱，中原區西流湖街道辦事處工作人員。
委托代理人劉長華，河南言理律師事務所律師。
再審申請人（一審第三人、二審上訴人）鄭州市中原區西流湖街道刁溝村民委員會，住所地河南省鄭州市中原區西流湖街道辦事處刁溝村。
法定代表人海武松，該村民委員會主任。
委托代理人郭妹欣，河南弘勛律師事務所律師。
再審申請人虎百順，男，1959年11月18日出生，回族，住河南省鄭州市中原區。
委托代理人張清周，上海市海華永泰（鄭州）律師事務所律師。
委托代理人戎志亮，上海市海華永泰（鄭州）律師事務所律師。
再審被申請人（一審原告、二審被上訴人）馬文英，女，1932年7月15日出生，回族，住河南省鄭州市中原區。
再審申請人鄭州市中原區人民政府（以下簡稱中原區政府）、鄭州市中原區西流湖街道刁溝村民委員會（以下簡稱刁溝村委會）、虎百順因馬文英訴中原區政府拆遷補償安置一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終346號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：案外人楊變妮（系馬文英婆婆）于1982年3月4日取得須水公社刁溝大隊洪溝村東生產隊宅基地一塊，證載面積為伍分零厘肆毫。馬文英及其丈夫虎小五與楊變妮共同在涉案宅基地房屋生活。1989年，馬文英夫妻在涉案宅基地上重新建造房屋居住使用。1991年楊變妮去世。2000年，因涉案宅基地證丟失，未能換發新的宅基地證。2013年虎小五去世。2014年9月，中原區政府成立中原區刁溝村拆遷安置工作指揮部，制定了《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》，對刁溝村進行城中村改造。2014年10月，中原區政府將涉案房屋拆除，無法繼續居住使用。馬文英認為中原區政府不對其進行補償安置的行為違法，訴至法院，請求：1.判決中原區政府與馬文英按照《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》第四條第一項宅基地使用證的面積的安置標準與馬文英簽訂《拆遷補償安置協議》；2.判決中原區政府支付馬文英過渡費193536元（從2014年10月到2016年9月）。
鄭州鐵路運輸中級法院一審認為：中原區政府是中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造的主體，負責刁溝村棚戶區（城中村）改造工作。《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》第四條第一款規定：“本次棚戶區（城中村）改造，以土地部門最終確認發放的宅基地使用證為準。村民安置以村民所持合法有效宅基地使用證為依據或者以人口（享受村民待遇人員）為依據兩種辦法……”中原區政府稱“對合法有效宅基地使用證的認定，依據的是刁溝村五組地籍圖及2000年宅基地使用證登記表中的記載”，涉案宅基地使用證頒發于1982年，雖然因故沒有于2000年換發新證，但依然有效，中原區政府該辯解不能成立。楊變妮是涉案宅基地登記的使用權人，馬文英夫妻在涉案宅基地上建造房屋，與楊變妮共同居住使用，系涉案宅基地實際使用人。中原區政府作為中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置工作的主體，應當按照《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》就涉案宅基地對馬文英進行拆遷補償安置。涉案房屋于2014年10月被中原區政府拆除，馬文英無法居住使用，中原區政府應當自該時起支付馬文英過渡費。因拆遷補償安置中，應包含過渡費，故馬文英的該項訴訟請求不再單獨進行判決。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十二條之規定，作出（2016）豫71行初485號行政判決：中原區政府在判決生效之日起三十日內，按照《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》就登記在楊變妮名下的宅基地，向馬文英進行拆遷補償安置。
中原區政府、刁溝村委會不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審認為：中原區政府是中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造的主體，負責刁溝村棚戶區（城中村）改造工作。且根據規定改造工作是以土地部門最終確認發放的宅基地使用證為準。涉案宅基地使用證頒發于1982年，雖沒有于2000年換發新證，但并不能因為沒有換發新證就喪失效力。馬文英夫妻曾在涉案宅基地上建造房屋，與楊變妮共同居住使用，作為涉案宅基地實際使用人，中原區政府應當按照《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》就涉案宅基地對馬文英進行拆遷補償安置。中原區政府和刁溝村委會的上訴理由均不能成立。一審判決認定事實清楚，適用法律法規正確。據此判決駁回上訴，維持原判。
中原區政府向本院申請再審稱：1.1982年馬文英的丈夫虎小五名下有一處宅基地，馬文英和丈夫實際擁有兩處宅基地，不符合“一戶一宅”的規定。2.2000年中原區政府對刁溝村宅基地重新確權頒證時，虎小五和楊變妮名下的兩處宅基地分別確權給了馬文英的兒子虎天翼和虎生翼，并且對面積進行了調整，兩人合計面積超出了楊變妮或者虎小五名下任一處宅基地面積，且拆遷時均獲得了補償，馬文英不符合另行取得宅基地的條件。故2000年后，楊變妮名下1982年的宅基證和虎小五的一樣已自然失去效力。3.2000年是重新進行確權登記頒證，并非僅僅更換使用證，馬文英長達14年未主張對楊變妮名下宅基地的使用權，違背常理。4.1990年刁溝村曾將楊變妮名下宅基地部分劃分給虎百順使用，虎百順繳納了3年土地使用費，后因種種原因刁溝村另行為虎百順劃分一處宅基地，虎百順稱涉案宅基地直至拆遷時仍是一片空地，刁溝村委會稱涉案宅基地剩余部分已被集體收回，故涉案宅基地不可能由馬文英一直使用。5.拆遷時根本不存在馬文英所稱的房屋，其所稱的房屋系其兒子虎生翼的。6.原審判決中原區政府對馬文英進行拆遷補償安置，系以司法權替代行政權，判決結果無法執行，損害刁溝村委會和廣大村民的合法權益，且刁溝村多數村民均能提供1982年的宅基地使用證存根，其他村民必定會根據判決廣而效之，影響和諧穩定。綜上，一審和二審判決認定事實不清，主要證據不足，適用法律錯誤。請求：依法撤銷一審和二審判決，發回重審或改判駁回馬文英的訴訟請求。
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【再審請求】
刁溝村委會向本院申請再審稱：1.由于其法律知識欠缺，未給一審出庭的兩名工作人員出具書面委托手續，一審對其作出違法的缺席判決，二審未撤銷原判發回重審，一審和二審法院都拒絕接收其證據材料，剝奪其辯論權，違反法定程序。2.其持有如下證據：關于刁溝村1982年宅基證全部作廢的證明，村兩委作出的1982年宅基證全部作廢的會議記錄，虎百順繳納涉案宅基使用費收據三份，刁溝村1982年宅基證全部作廢的登記匯總表，中原區政府下達的責令拆除通知書存根，涉案房屋補償給虎生翼的證人證言等，證明馬文英訴爭宅基早已收歸村集體所有，劃歸他用并對他人補償，上述證據多次向一、二審法院提交但均被拒收，仍屬新的證據，足以推翻原判決。3.生效裁判認定事實錯誤。原登記在楊變妮名下的宅基院一直是空院，馬文英夫婦從未在此建造房屋，2000年統一換取宅基證，虎天翼和虎生翼兩人的宅基院已占用2000年之前的虎小五的宅基院全部和楊變妮名下的部分宅基院。楊變妮名下的剩余部分宅基院曾重新劃歸虎百順，但因虎天翼強行占有，村委會又為虎百順重新劃分一處宅基地。故涉案宅基地既不屬于馬文英，也不屬于虎百順，而是歸村集體所有。4.刁溝村持有1982年林權證的村民大概有480余戶，如果強制執行該案，則持證村民會要求享受同等拆遷待遇，會給中原區帶來極大不穩定因素。綜上，請求撤銷一審和二審判決，駁回馬文英的訴訟請求。
虎百順向本院申請再審稱：1.其系涉案宅基地的實際使用權人，與本案有利害關系，一審和二審法院應通知其參加訴訟卻未通知，違反法律規定。2.1989年馬文英沒有在涉案宅基地上重建房屋及居住使用宅基地上房屋，更不存在中原區政府2014年10月將宅基地上房屋拆除的事實，一審和二審判決認定主要事實錯誤。3.其于1990年將父親墳墓及墓碑立于涉案宅基地上，有照片為證；其繳納1990年至1992年涉案宅基地使用費收據三份，楊變妮親屬及刁溝村委會證明其在涉案宅基地上房屋居住生活多年及房屋被其拆除的證據；證明2014年拆遷時涉案宅基地上無任何建筑物的衛星圖片，上述證據足以推翻原審判決。綜上，請求撤銷一審和二審判決，依法駁回馬文英的訴訟請求，依法改判中原區政府按照《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》就登記在楊變妮名下的宅基地向虎百順進行拆除補償安置。
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【四巡裁定】
本院認為：本案的核心爭議是，馬文英是否具備請求中原區政府依據《中原區刁溝村棚戶區（城中村）改造拆遷補償安置方案》對其進行拆遷補償安置的權利。結合再審申請人的再審申請理由，具體分析如下。
一、關于1982年登記在楊變妮名下宅基地使用證的效力問題
再審申請人中原區政府和刁溝村委會均主張，在2000年重新確權頒證后，楊變妮名下的1982年宅基地使用證失去效力。宅基地使用權可因法定事由由集體經濟組織收回再分配，但應經縣級人民政府批準。本案中，并無證據顯示楊變妮名下1982年宅基地使用證已被依法注銷，或者因該宅基地上重新確認了新的宅基地使用權而導致原使用權發生變更或消滅。盡管虎生翼、虎天翼經2000年確權后的宅基地面積之和超出虎小五的宅基地面積，但中原區政府和刁溝村委會主張的虎生翼、虎天翼宅基地面積超出虎小五宅基地后占用的是楊變妮名下的宅基地，未提供確實有效的證據予以佐證。刁溝村委會提供的其自行作出的刁溝村1982年宅基證全部作廢的證明和會議記錄等證據材料亦不能證明涉案宅基地使用證已經失效、涉案宅基地已收歸集體。故一審和二審法院認定涉案宅基地使用證并不因2000年未換發新證而喪失效力，并無不當。
二、馬文英是否對登記在楊變妮名下的宅基地享有使用權
中原區政府申請再審時主張，“涉案宅基地不可能由馬文英一直使用”，“拆遷時根本不存在馬文英所稱的房屋，其所稱的房屋系其兒子虎生翼的”。刁溝村委會亦稱，“原登記在楊變妮名下的宅基院一直是空院，馬文英夫婦從未在此建造房屋”。但對上述主張，中原區政府與刁溝村委會均未提供確鑿證據予以證明。而在一審中，馬文英提供了數份證人證言，并有數位證人（包括主張為馬文英夫婦建房的村民）出庭作證，證明涉案宅基地上的房屋系馬文英夫婦所建，并一直與楊變妮共同居住使用。經二審法院現場勘查，涉案房屋雖與虎生翼所建的房屋合為一體，但可獨立出入。至于中原區政府申請再審時主張“1982年馬文英的丈夫虎小五名下有一處宅基地，其和丈夫實際擁有兩處宅基地，不符合‘一戶一宅’的規定”的問題。根據馬文英一審中提供的虎國福、李永欣（均為建房人）的證言，1989年馬文英夫婦在涉案宅基地上建房時，虎生翼的房子已經建成，即登記在虎小五名下的宅基地已實際由其兒子占有和使用，且2000年虎小五名下的宅基地使用權也已重新確權給其兒子虎生翼、虎天翼，馬文英夫婦已不存在同時占用兩塊宅基地的情形。綜上，一審和二審法院根據優勢證據規則，認定馬文英是涉案宅基地的實際使用人，并無不當。
三、關于刁溝村委會主張一審和二審程序違法的問題
刁溝村委會申請再審稱，“由于其法律知識欠缺，未給一審出庭的兩名工作人員出具書面委托手續，一審對其作出違法的缺席判決，二審未撤銷原判發回重審，一審和二審法院都拒絕接收其證據材料，剝奪其辯論權，違反法定程序”。在本案中,刁溝村委會是作為第三人參加訴訟。第三人與原告和被告一樣，都是行政訴訟的當事人。根據《行政訴訟法》第三十一條第一款的規定，“當事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。”由于訴訟代理人是以當事人的名義，在一定權限范圍內，為當事人的利益進行訴訟活動的人，因此，必須基于當事人的明確授權。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第三十一條明確規定：“當事人委托訴訟代理人，應當向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書。”未按規定提交授權委托書的，委托代理關系不成立，人民法院不接受其以當事人的名義進行訴訟活動。具體到本案，經查閱一審卷宗，一審法院向刁溝村委會送達了參加訴訟通知書、舉證通知書等材料，刁溝村委會的兩名工作人員未按照法律規定提交授權委托書，在此情況下，一審法院不準許其代表刁溝村委會進行訴訟活動，并不違反法律規定，刁溝村委會的該項再審理由不能成立。
四、關于虎百順的再審申請
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第三十條第三款規定：“行政訴訟法第二十九條規定的第三人，因不能歸責于本人的事由未參加訴訟，但有證據證明發生法律效力的判決、裁定、調解書損害其合法權益的，可以依照行政訴訟法第九十條的規定，自知道或者應當知道其合法權益受到損害之日起六個月內，向上一級人民法院申請再審。”據此可知，應當參加訴訟而未參加訴訟的第三人，可以通過申請再審的方式維護自己的合法權益，但應當具備以下兩個條件：第一，因不能歸責于本人的事由未參加訴訟；第二，有證據證明發生法律效力的判決、裁定、調解書損害其合法權益。前者可以參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百九十五條所列舉的情形；后者則以《行政訴訟法》第二十九條第一款規定的“利害關系”為標準。
本案中，虎百順以“其系涉案宅基地的實際使用權人，與本案有利害關系，一審和二審法院應通知其參加訴訟卻未通知”為由，向本院申請再審。根據虎百順申請再審時提交的《地籍調查、審批表》、《土地登記卡》及中原區政府提交的宅基使用證登記表等材料可知,虎百順名下已有一處土地證號為鄭中原集用（2000）字第08**號宅基地，且其未能提供其他有效證據證明對涉案宅基地享有使用權,從而也就無法證明與本案存在利害關系，故其再審申請不符合法定條件。
綜上，再審申請人中原區政府、刁溝村委會、虎百順的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人鄭州市中原區人民政府、鄭州市中原區西流湖街道刁溝村民委員會、虎百順的再審申請。
再審案號：（2018）最高法行申4736號
合議庭成員：李廣宇 閻巍 仝蕾

轉自? 行政訴訟實務研究