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作者：鐘璽波(湖南省高級人民法院)
賀文儀（長沙鐵路運輸法院）
原載：《人民司法（案例）》2019年第5期
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【摘要】
基于行政行為的公信力和確定力，頒證機關不得隨意撤銷原頒證行為。在未明確林地權屬前，以頒證程序違法直接撤銷被訴林權登記，是變相對山林權屬進行了處理。這樣先以程序違法撤證，后以山林糾紛調處核發新證的作法，對撤銷行政登記的處理實質上變成了對山林權屬爭議的處理，完全混淆了糾紛實質，勢必造成以程序問題代替實體處理的錯誤后果。
　　
案號? 一審：(2017)湘05行初93號
?二審：(2018)湘行終281號
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【案情】
上訴人：湖南省城步苗族自治縣儒林鎮羅家村五組(以下簡稱羅家村五組)。
被上訴人：城步苗族自治縣人民政府(以下簡稱城步縣政府)、邵陽市人民政府。
原告羅家村五組因與被告城步縣政府、邵陽市政府行政登記及行政復議一案，湖南省邵陽市中級人民法院一審查明：羅家村五組與白良村歷來對毛安堂(毛丫塘)山場的權屬存在爭議。林業“三定”時期，城步縣政府向當時的白良村六隊頒發了城政發第435號山林所有證，確認白良村六隊為毛安堂山場的權屬人。1987年8月12日，政府組織雙方調解，達成爭執山場的權屬人為白良村六組，林木收益羅家村五組占80%、白良村六組占20%的調解協議。1991年11月4日，城步縣清溪區公所及清溪鄉人民政府作出清區政發(91)第07號、09號處理決定，重新認定爭執山場為羅家村五組所有。白良村六組不服，要求政府重新處理。1992年4月13日，城步縣政府作出城政處[1992]1號關于撤銷清區政發(91)07號、清鄉政發(91)第09號處理決定的通知，撤銷了上述2個處理決定，重新確認1987年協議的效力。后羅家村五組向林業登記部門申請對爭執山場進行林地林權登記。2010年3月，政府工作人員組織林地確權勘界時，未通知相鄰林地權益人白良村到場，白良村未在林地林權登記申請表、現場核實表上簽字確認。2010年10月30日，城步縣政府向羅家村五組頒發城林證字(2009)第2901170163號林權證，確認包括申請表編號為04305290117JDSYMSY00083號宗地(小地名：石灰窯，小班號：75)及編號為04305290117JDSYMSY00089號宗地(小地名石灰窯，小班號：81號)在內的林地林木權利人為羅家村五組。羅家村五組持有林權證中75及81號小班的四至范圍與白良村持有的城政發第435號山林所有證中毛安堂的四至范圍存在重復。
2014年3月6日，白良村村民伍賢建以羅家村五組的2901170163號林權證中部分林地面積與其林權證重復為由，向政府部門提交請求撤銷山林權證重復的報告，要求撤銷羅家村五組的林權證。2016年5月28日，白良村村委簽署“情況屬實”的意見；同年6月15日，城步縣儒林鎮人民政府簽署“請林業局要素部門派技術人員按程序辦理現場核實”的意見。城步縣林業部門受理后，工作人員到爭執山場進行現場勘查，并組織羅家村五組與白良村就爭執山場權屬等問題進行調解，但調解未果。城步林業要素辦認為，在向羅家村五組頒發林權證的過程中存在認定事實不清、程序違法等問題。同年12月27日，城步林業要素辦送達告知書，要求羅家村五組在規定期限內向該辦提交林權證并辦理林權變更登記。羅家村五組既未提交相關權屬資料，也未辦理變更登記。2017年1月24日，城步縣政府作出城政發[2017]8號關于撤銷儒林鎮羅家村五組所持林權證宗地號的決定(以下簡稱8號撤銷決定)，決定撤銷羅家村五組持有的城林政字[2009]第2901170163號中的申請表編號04305290117JDSYMSY00083(75號小班)和04305290117JDSYMSY00089(81號小班)號宗地林權證，待該山林糾紛調處后，再重新核發林權證書。羅家村五組不服，向邵陽市政府提出行政復議。邵陽市政府于同年3月24日受理后，于同年7月17日作出邵政復決字[2017]11號行政復議決定書(以下簡稱11號復議決定)，維持了城步縣政府作出的8號撤銷決定。
湖南省高級人民法院二審對一審查明的事實予以確認。
二審另查明：羅家村五組持有1981年城政發第291號和第292號山林所有證。2010年羅家村五組依據上述兩證申請辦理新證，同年10月20日城步縣政府向羅家村五組頒發林權證。
【審判】
湖南省邵陽市中級人民法院認為：城步縣政府作為林權登記機關，根據有錯必糾的原則，在經承辦機構調查核實、現場勘查、組織爭議雙方調解、送達等程序及經城步林業要素辦、城步縣林業局及該局負責人審批同意后，依照國家林業局林資發[2007]119號《關于開展林權登記發證檢查整頓工作的通知》及湖南省林業廳湘林政[2008]1號《關于進一步加強林地林權登記換發證工作質量管理的通知》的規定，作出撤銷羅家村五組持有的城林政字[2009]第2901170163號中的申請表編號04305290117JDSYMSY00083(75號小班)和04305290117JDSYMSY00089(81號小班)號宗地林權證，待該山林糾紛調處后，再重新核發林權證書的處理決定并無不妥。邵陽市政府于2017年3月24日受理羅家村五組的復議申請，于同年7月17日作出復議決定，根據行政復議法第三十一條第一款的規定，邵陽市政府未在法定復議期限內作出行政復議決定，程序輕微違法，但邵陽市政府的該程序輕微違法對羅家村五組的權利不產生實際影響。
邵陽中院一審判決：確認邵陽市政府作出的11號復議決定違法；駁回羅家村五組的其他訴訟請求。
羅家村五組不服一審判決，提起上訴。
湖南省高院審理認為：《林木和林地權屬登記管理辦法》十一條第一款第(三)項、第十二條規定，對經審查符合下列全部登記條件的登記申請，登記機關應當予以登記：……(三)無權屬爭議；對不符合第十一條規定的登記條件的，登記機關不予登記。本案中，羅家村五組依據其林業“三定”時期頒發的山林所有證申請頒證，城步縣政府及其林業管理部門對羅家村五組提交的符合法定要求的材料進行了審查，但在案涉林場進行確權勘界時，沒有通知相鄰宗地有關權益人到現場，且存在林木林地的坐落位置四至范圍面積記錄不準、不清楚的情況，城步縣政府作為林權登記機關，未按照規定履行合理、審慎的審查義務，而羅家村五組對此并無過錯。涉案林地權屬爭議糾紛歷時長，爭議大，歷經政府多次處理。城步縣政府在調查中發現涉案山林權屬存在爭議，應當作出不予登記的處理。
《林木林地權屬爭議處理辦法》二條、第十條規定，林木、林地權屬爭議是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產生爭議；處理林權爭議時，林木、林地權屬憑證記載的四至清楚的，應當以四至為準；四至不清楚的，應當協商解決；經協商不能解決的，由當事人共同的人民政府確定其權屬。本案中，城步縣政府在召集爭議雙方羅家村五組與白良村六組進行了林權確權的調處未果后，作出8號撤銷決定。城步縣政府在未明確涉案林地權屬前，以頒證程序違法直接撤銷羅家村五組的涉案林權證，實際上通過否定羅家村五組的林權證而認可了白良村六組的林權證，是變相對山林權屬進行了處理，勢必對羅家村五組的合法權益造成損害。因此本案城步縣政府撤銷行政登記的處理實質上變成了對山林權屬爭議的處理。8號撤銷決定這樣先以程序違法撤證，后以山林糾紛調處核發新證的作法，完全混淆本案糾紛實質，勢必造成以程序問題代替實體處理的錯誤后果。
綜上，城步縣政府作出8號撤銷決定的主要依據不足，適用法律錯誤。邵陽市政府于2017年3月24日受理羅家村五組的復議申請，于同年7月17日作出復議決定，超過了60日的行政復議期限，程序輕微違法；邵陽市政府11號復議決定對8號撤銷決定沒有認真審查即予維持，主要證據不足，適用法律、法規錯誤，應予撤銷。
湖南省高院二審判決：一、撤銷邵陽中院(2017)湘05行初93號行政判決；二、撤銷城步縣政府于2017年1月24日作出的城政發[2017]8號關于撤銷儒林鎮羅家村五組所持林權證宗地號的決定；三、撤銷邵陽市政府于2017年7月17日作出的邵政復決字[2017]11號行政復議決定書。
【評析】
堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治并不是要求強硬地、概無例外地撤銷頒證程序違反規定的林權登記行為，尤其還是城步縣政府自身過錯造成的原因。基于行政行為的公定力和確定力，頒證機關不得隨意撤銷原頒證行為。行政機關應當權衡撤銷涉案林權證對頒證程序的維護與對權利人的信賴利益保護以及當地村組安定團結等諸多相關因素。對無過錯一方登記發證后，另一方以存在權屬爭議為由申請撤銷登記發證行為的，行政機關是按撤銷林權登記處理，還是按權屬爭議處理，須區分不同情形對待。
一、撤銷林權登記與林權爭議糾紛之識別
國土資源部辦公廳發布的國土資廳函[2007]60號《關于土地登記發證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》規定“土地登記發證后已經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議。土地所有權、使用權依法登記后第三人對其結果提出異議的，利害關系人可根據《土地登記規則》的規定向原登記機關申請更正登記，也可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議或直接向法院提起行政訴訟。”筆者認為，林權登記中，頒發權屬、四至范圍界定清楚明確的林木林地權屬證書后，他人提出異議主張權利，不認定屬于林木林地權屬爭議。未持證另一方申請撤銷林權登記，行政機關無需對其主張的權屬爭議進行處理，以未持證一方提起的行政(民事)訴訟或者行政裁決確認的實質權利義務關系為基礎，再進行撤銷(變更)登記行為。
最高人民法院案例認為，以下兩種情況可以認定存在林木林地權屬爭議：一是僅有一方的權屬憑證包含有爭議地，但該憑證對爭議地記載的四至不清楚；二是雙方的權屬憑證均包含有爭議地，但憑證之間對爭議地記載的四至存在重疊、交叉或者包含等情形。[1]森林法第十七條第二款規定：“個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。”《林木林地權屬爭議處理辦法》四條規定“林權爭議由各級人民政府依法作出處理決定。林業部、地方各級人民政府林業行政主管部門或者人民政府設立的林權爭議處理機構(以下統稱林權爭議處理機構)按照管理權限分別負責辦理林權爭議處理的具體工作。”因此在上述兩種林木林地權屬爭議中，當利害關系人提出異議，申請撤銷另一方的林權證時，行政機關應同時進行形式審查和實質審查。如果登記機關盡到了形式審查義務，或者登記機關審查程序上雖存在一定的瑕疵，但尚不足以撤銷該林權登記時，應當保護無過錯的持證人，肯定該林權登記行為效力，而非直接撤銷一方持有的林權證(尤其是雙方均持有權屬憑證時，程序性的撤證行為會產生實際確權的不良影響)。行政機關在進行實質審查時，必須先行處理好林木林地權屬爭議，待基礎民事關系事實明確后，再作出相應的行政行為。
本案中，城步縣政府在調查中發現白良村六組與羅家村五組林權證存在重疊，即山林權屬存在爭議。由于涉案林地權屬爭議糾紛歷時長，爭議大，歷經多次政府處理。羅家村五組依據其林業“三定”時期頒發的山林所有證申請頒證，且無主觀過錯，城步縣政府對羅家村五組提交的符合法定要求的材料進行了審查，但在案涉林場進行確權勘界時，沒有通知相鄰宗地有關權益人到現場，且存在林木林地的坐落位置四至范圍面積記錄不準、不清楚的情況。城步縣政府作為林權登記機關，沒有履行合理、審慎的審查義務，但羅家村五組對此并無過錯。因此，本案行政爭議實質是林權爭議，而不是林權登記糾紛。但本案羅家村五組訴的是城步縣政府撤銷其林權證的行政行為，因此本案應當圍繞城步縣政府的行政登記行為進行審查。
二、林權登記司法審查要點之把握
按行政訴訟法確立的司法審查原則，人民法院對被訴的頒證行為的合法性進行審查，重點審查以下內容：
?(一)申請人與林權登記是否有利害關系
根據《林木和林地權屬登記管理辦法》三條規定，林權權利人是指森林、林木和林地的所有權或者使用權的擁有者。《湖南省林權登記管理辦法》第二十四條規定，林權權利人、利害關系人認為林權登記事項有錯誤的，可以持原林權證和證明材料，申請更正登記。行政訴訟法第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”因此，不論是選擇訴訟方式還是行政裁決方式解決林權權屬爭議，當事人都無法回避是否林權權利人或利害關系人的問題。行政訴訟的原告資格關系到什么樣的人有權提起行政訴訟并啟動對行政行為的司法審查，故原告資格問題實質上也是訴權問題。與此同理，啟動對行政行為的行政糾錯，同樣也要審理查申請人與林權登記是否有利害關系。通常情況下，行政行為的相對人或者林權權利人因為一個不利行政行為給他造成的權利侵害之可能顯而易見。但是，可能受到行政行為侵害的絕不僅僅限于直接相對人。為了保證直接相對人以外的公民、法人或者其他組織的訴權，而又不使這種訴權的行使失控，法律限定了一個利害關系的標準。所謂利害關系，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬于原告或者申請人的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴或者被申請變更、撤銷行政行為的侵害。司法實踐中，認定行政登記行為的利害關系人，一般須舉證證明自己的土地與被訴行政登記的土地存在交叉或重疊的情形。
因此，若林地權屬人登記錯誤，須林權權利人和利害關系人才能提起林權登記異議。如果申請人與提起異議的林權登記行為無利害關系，那么行政機關不應受理該申請。因此，行政機關應當首先核查申請人是否為相關林權權利人或利害關系人，與林權登記是否有利害關系。
?(二)林權登記過程是否合法
頒發林權證只是行政機關進行林權登記的一個環節，不能代表整個登記行為，因此司法審查的重點應為林權登記行為全過程的合法性，而不是局限于林權證記載內容是否完全符合客觀事實。尤其體現在以下幾個方面：
1.行政機關是否盡到審慎審查義務。初始登記往往是行政許可，之后的登記一般是行政確認。行政確認，是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或者有關法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明(或者否定)并予以宣告的行政行為。[2]林權登記發證(非初始登記)的行政行為并非行政賦權、確權，只是對基礎性民事關系產生公示、宣告作用，并不創設新的權利義務，且行政機關也不具備對申請材料真偽的深度審查能力，因此行政機關對申請人是否具有申請資格以及登記申請材料是否齊備、是否合法有效等審查往往都是形式上的。雖然行政機關不對申請材料的真實性負有實質審查義務，但仍然需要在合理范圍內對材料真實性負責，即對申請登記材料的程序性內容是否真實、明顯偽造簽名等(超出一般人理性認識的內容)負有核實查明的審慎審查義務。
2.行政機關是否履行登記的法定職責。根據法律法規規定，負有登記職責的行政機關頒發林木林地權屬證書，應當經過權利人申請、審核權屬狀況、現場勘驗定界、公告、登記造冊、核發證書等程序，并嚴格在規定期限內履行登記行為的法定職責，對符合法定條件的準予登記，對不符合法定條件的不予登記并告知理由。由于不同程度的程序違法對林權登記行為的實體結果造成的影響不同，因此，一旦發現程序違法的林權登記行為，并不意味著行政機關要全部撤銷登記行為，特別是不影響實體結果的程序違法，可以通過及時糾正的方式予以補救，避免浪費行政資源，程序空轉。
3.行政機關能否認定權屬無爭議。在林權登記中，事實的權利狀態通常先于登記行為存在(初始登記除外)，登記不過是將該權利狀態予以公示公開。由林權登記申請人提交的申請登記林權權屬證明文件要能夠證明登記行為基礎的事實權利存在，即登記林權權屬清楚、無爭議。因此，行政機關應當審查權屬證明文件是否真實有效、齊備，判斷第三人提出的異議是否成立，達到足以認定林權權屬清楚、無爭議的標準。在登記發證過程中，應當暫緩登記。而如果在登記發證后，發生林地林木權屬爭議的，應先通過行政裁決作出處理決定解決權屬爭議后，再對林權權屬通過相應登記程序予以確認(宣告)。無權屬爭議本來是登記條件之一，但由于權屬爭議糾紛往往與撤銷登記夾雜在一起，容易混淆，因而需要重點審查。
?(三)行使撤銷權是否遵循比例原則和信賴保護原則
基于行政行為的公定力和確定力，申請一經登記發證，則產生權利推定與信賴保護兩種法律效果，當事人因信賴該登記所得的權益應受到法律保護。非因法定事由，行政機關不得輕易行使登記撤銷權，否定其登記效力。行政機關撤銷林權登記行為應遵循比例原則和信賴保護原則，考慮到相對人的信賴利益保護，衡量撤銷林權登記對公眾和權利人造成的利益損失大小問題；確需撤銷的，還需要堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關系問題。因此，在登記發證的基本事實能夠確認的情況下，如果僅是程序上的瑕疵或者不完備，不宜簡單地否認登記發證的效力。物權法和《不動產登記暫行條例》明確規定了登記機構在登記錯誤的情況下應當承擔賠償責任。如果撤銷，就應當對無過錯的相對人受損的權益予以補償。
?(四)對本案的評價
本案中，白良村六組山林承包權人伍賢建認為羅家村五組林權證的林權登記事項有錯誤，向城步縣政府提起撤銷羅家村五組林權證，那么城步縣政府應當首先審查伍賢建是否林權權利人、利害關系人。森林法第三條第二款規定：“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。”因此，林地只能歸國家或集體所有，個人只享有林木所有權或林地使用權。伍賢建作為白良村六組村民，雖然承包了本村與羅家村五組相鄰的山林，是山林使用權人，但是既不是爭議林權的所有權人，也不是被訴林權登記的相對人，不能證明其所主張的權利有受到被訴林權行政登記侵害的可能，故伍賢建與被訴林權行政登記無法律上的利害關系。伍賢建主張其承包經營使用權受到羅家村五組侵害，屬于民事法律關系調整的范圍。因此，城步縣政府不應受理伍賢建提出的撤銷羅家村五組林權證的申請。
物權法第十九條規定：“權利人、利害關系人認為不動產登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正登記。不動產登記簿記載的權利人書面同意更正或者有證據證明登記確有錯誤的，登記機構應當予以更正。”國家林業局《林木和林地權屬登記管理辦法》十七條規定：“發現林權證錯、漏登記的或者遺失、損壞的，有關林權權利人可以到原林權登記機關申請更正或補辦。”《湖南省林權登記管理辦法》第二十四條規定：“林權權利人、利害關系人認為林權登記事項有錯誤的，可以持原林權證和證明材料，申請更正登記。經審查登記事項確有錯誤的，縣級以上人民政府應當予以更正登記。涉及其他利害關系人權利的，應當告知有關利害關系人。”第二十五條規定：“縣級以上人民政府林業主管部門發現林權證或者林權登記薄記載的事項錯誤的，應當進行調查核實。經調查核實確有錯誤的，書面通知有關林權權利人或者利害關系人辦理更正登記。”由上可知，行政機關應當對林權登記事項是否錯誤同時進行形式和實質審查，確有錯誤才進行更正登記。城步縣政府受理伍賢建的申請后，應當依法審查羅家村五組林權證是否符合登記條件。城步縣政府在調查后發現羅家村五組林權證與白良村六組林權證存在重疊，召集雙方進行了林權確權的調處，但是未果，因此本案爭議林地存在權屬爭議；同時發現登記存在程序違法情況。尤其本案林地權屬爭議糾紛歷時長、爭議大，歷經政府多次處理，那么即使登記存在程序違法情形，且羅家村五組無主觀過錯，城步縣政府也不得在對涉案林地權屬爭議未作出處理決定前，逕行撤銷涉案林權證。即使城步縣政府自行依法糾錯，也應當遵循比例原則和信賴利益保護原則。行使撤銷權并非行政機關唯一的糾錯方式。
城步縣政府在未明確涉案林地權屬前，以頒證程序違法直接撤銷羅家村五組的涉案林權證，實際上通過否定羅家村五組的林權證而認可了白良村六組的林權證，是變相對山林權屬進行了處理，勢必對羅家村五組的合法權益造成損害。因此本案城步縣政府撤銷行政登記的處理實質上變成了對山林權屬爭議的處理。城步縣政府這樣先以程序違法撤證，后以山林糾紛調處核發新證的作法，完全混淆本案糾紛實質，勢必造成以程序問題代替實體處理的錯誤后果，是行政登記機關沒有正確履行法定職責，濫用行政登記程序。
本案屬于登記發證后，發現存在林木林地權屬爭議的情形。如果白良村六組(利害關系人)就被訴頒證行為提起行政訴訟，法院在對林權登記行為合法性進行審查時，可以一并對權屬問題作出認定，那么法院是否也可以一并判決責令政府對爭議林地作出權屬處理呢？即法院在判決撤銷城步縣政府行政處理決定的同時，可否一并判決責令城步縣政府對涉案林地調處確權？傳統觀點認為，法院審查認為林木林地權屬不清或者存在爭議的，只能審查行政機關登記行為，不應直接責令行政機關對爭議林木林地作出權屬處理決定。筆者認為，雖然通常情況下，行政機關作出林木林地權屬處理決定是以當事人提出申請為前提，但由于法院判決已經認定爭議林木林地權屬處于不確定狀態，林木林地權屬爭議客觀存在，因此為了及時解決權屬糾紛、化解林權爭議，提高爭議處理的效率，從減少當事人訴累的角度考慮，法院以權屬不清或者權屬存在爭議不清為由判決撤銷頒證行為的同時，可以一并判決責令行政機關重新對林木林地權屬爭議作出處理決定。
本案沒有同時判決責令城步縣政府對涉案林地權屬爭議作出處理決定，是出于以下考慮：一是本案訴訟是羅家村五組提起，從行政訴訟法保護公民的合法權益，監督行政行政機關依法行使行政職權的目的出發，本案訴訟應當首先保護被撤銷林權證的羅家村五組合法權益，督促城步縣政府依法行使行政職權。即使存在涉案林地權屬不明的客觀事實，但由于羅家村五組無過錯，更應保護其信賴利益。二是白良村六組的合法權益還有救濟途徑，其可以先向行政機關申請林木林地確權和行政復議，不服還可以再向法院提起行政訴訟。
【注釋】
[1]參見最高人民法院(2018)最高法行再160號行政判決。
[2]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，法律出版社2015年版，第243頁。
轉自 行政法
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