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【審判規(guī)則】?
行為人作為拆遷范圍內(nèi)的房屋承租人向行政機(jī)關(guān)提出拆遷糾紛裁決申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)作出不予受理決定后，行為人不服向法院提出撤銷之訴。在案件審理期間，行政機(jī)關(guān)依法撤銷了其作出的原糾紛答復(fù)，法院遂將撤銷之訴變更為確認(rèn)之訴。根據(jù)合法性審查原則，雖然涉案拆遷答復(fù)的作出主體為住建委，其具有行政主體資格且作出拆遷答復(fù)在法定權(quán)限內(nèi)，但其在作出拆遷答復(fù)時(shí)未對(duì)行為人的承租人身份進(jìn)行必要審核，屬于行政內(nèi)容上存在違法情形，應(yīng)確認(rèn)為原具體行政行為違法?！?br> 【關(guān) 鍵 詞】
行政　行政法學(xué)　房屋拆遷管理　拆遷　行政確認(rèn)　行政復(fù)議　拆遷答復(fù)　具體行政行為　合法
【基本案情】
楊X環(huán)與興盛恒泰公司（北京興盛恒泰投資管理公司）簽訂租賃合同，約定將涉案房屋租與楊X環(huán)使用。北京市土地整理儲(chǔ)備中心、區(qū)分中心（北京市土地整理儲(chǔ)備中心石景山區(qū)分中心）共同進(jìn)行開發(fā)建設(shè)拆遷工作，楊X環(huán)承租的房屋在拆遷范圍內(nèi)。后區(qū)分中心與興盛恒泰公司簽訂《集體土地征地地上物拆除補(bǔ)償協(xié)議》，本案涉及的房屋位于上述補(bǔ)償范圍內(nèi)。簽訂后，興盛恒泰公司向楊X環(huán)發(fā)出另選經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的《通知》。此后楊X環(huán)因糾紛未予交納租金，遂興盛恒泰公司向法院提起民事訴訟，要求楊X環(huán)承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。法院于判令楊X環(huán)騰退房屋，并支付其欠繳費(fèi)用。
次年，楊X環(huán)以區(qū)分中心、興盛恒泰投資公司作為被申請(qǐng)人，向區(qū)住建委（北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)）提出拆遷糾紛裁決申請(qǐng)。區(qū)住建委于六日后作出《拆遷答復(fù)》，并于次日送達(dá)至楊X環(huán)。楊X環(huán)不服，提出行政復(fù)議，但市住建委仍維持區(qū)住建委的決定。
楊X環(huán)不服，以其作為承租人，有權(quán)申請(qǐng)行政裁決，而區(qū)住建委作出的拆遷答復(fù)適用法律錯(cuò)誤，且未在五日內(nèi)作出，違反法定程序?yàn)橛?，提起訴訟，請(qǐng)求判令撤銷區(qū)住建委作出的《拆遷答復(fù)》，并責(zé)令區(qū)住建委重新履行法定職責(zé)。
區(qū)住建委辯稱：其作出的糾紛答復(fù)不存在內(nèi)容和程序上違法情況，屬于合法的具體行政行為。并且，后楊X環(huán)向市住建委提出行政復(fù)議時(shí)，市住建委亦維持了《拆遷答復(fù)》的決定。
【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)受理行為人提出拆遷行政裁決申請(qǐng)后，未對(duì)行為人的承租人身份進(jìn)行審查，即以當(dāng)事人已簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議為由，作出不予受理的答復(fù)，是否違反法律規(guī)定。
【審判結(jié)果】
一審法院判決：確認(rèn)被告區(qū)住建委作出的《拆遷答復(fù)》違法，同時(shí)判決被告區(qū)住建委于本判決生效后五個(gè)工作日內(nèi)對(duì)原告楊X環(huán)重新履行法定職責(zé)。
宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴，判決已發(fā)生法律效力。
【審判規(guī)則評(píng)析】
行政行為違法確認(rèn)之訴，是法院對(duì)行政行為違法性的確認(rèn)。首先，行政行為違法確認(rèn)之訴的適用情形包括：不具有可撤銷性的一般違法行政行為、基于公共利益需要保留違法的行政行為和依據(jù)信賴保護(hù)原則不得撤銷的行政行為三種情形。在案件審理期間，行政機(jī)關(guān)依法撤銷其作出的具體行政行為，且相對(duì)人知曉后不撤訴的，屬于不具有可撤銷性的一般違法行政行為情形，法院應(yīng)當(dāng)將相對(duì)人的撤銷之訴更改為確認(rèn)之訴。其次，法院應(yīng)根據(jù)合法性審查原則對(duì)行政機(jī)關(guān)已撤銷的拆遷答復(fù)行為進(jìn)行審查。拆遷答復(fù)合法審查的事項(xiàng)如下：一、行政主體。要求作出拆遷答復(fù)的主體應(yīng)具有行政主體資格且實(shí)施行為的公職人員具有合法身份；二、行政權(quán)限。行政主體應(yīng)在自己的事務(wù)、地域和級(jí)別管轄權(quán)內(nèi)作出具體行政行為且沒有越權(quán)行為。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，房屋管理部門對(duì)本轄區(qū)的拆遷人和房屋承租人的拆遷糾紛有裁決職責(zé)；三、行政內(nèi)容。要求行政主體作出的拆遷答復(fù)要有法律依據(jù)、明確具體，符合房屋拆遷的相關(guān)法律規(guī)范。根據(jù)《北京市房屋拆遷糾紛裁決規(guī)則》的規(guī)定，房屋管理部門對(duì)拆遷申請(qǐng)人的條件應(yīng)進(jìn)行如下審查：申請(qǐng)人是發(fā)生糾紛的拆遷當(dāng)事人；有明確的被申請(qǐng)人；有具體的裁決請(qǐng)求和事實(shí)、理由；符合可申請(qǐng)裁決事項(xiàng)和期限的要求；屬于接受申請(qǐng)的裁決機(jī)關(guān)管轄。其中，拆遷當(dāng)事人包括拆遷人和被拆除房屋產(chǎn)權(quán)證標(biāo)明的產(chǎn)權(quán)人或者租賃合同標(biāo)明的承租人；四、行政程序。作出的拆遷答復(fù)行為應(yīng)符合法律規(guī)定的法定程序，沒有逾期、步驟上的違法情形。其中，房屋拆遷管理部門對(duì)裁決申請(qǐng)不予受理的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起5個(gè)工作日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人；五、行為形式。作出的拆遷答復(fù)在形式上符合要式規(guī)定。
房屋承租人向行政機(jī)關(guān)提出涉案房屋拆遷糾紛裁決申請(qǐng)后，因不服行政機(jī)關(guān)作出的不予受理決定向法院提出撤銷之訴。在案件審理期間，行政機(jī)關(guān)撤銷了原作出的糾紛答復(fù)，行為人知曉后不予撤訴的，屬于對(duì)不具有可撤銷性的一般違法行政行為的訴訟，法院應(yīng)將撤銷之訴變更為確認(rèn)之訴。經(jīng)過對(duì)拆遷答復(fù)行為的審查，雖然作出該答復(fù)的行政機(jī)關(guān)具有行政主體資格且對(duì)房屋拆遷有管理、協(xié)調(diào)義務(wù)，拆遷答復(fù)在程序和形式上也是合法的，但行政機(jī)關(guān)在受理承租人的申請(qǐng)時(shí)沒有對(duì)其承租人身份進(jìn)行審查核實(shí)，即以承租人已達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議為由，作出不予受理的決定。該答復(fù)行為違反了《北京市房屋拆遷糾紛裁決規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，在行政內(nèi)容上存在違法情形。因此，應(yīng)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)作出的該答復(fù)行為違法，并要求其重新履行法定職責(zé)。
【適用法律】
國(guó)務(wù)院2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條 拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。
當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十條第三款 被告改變被訴具體行政行為的，原告不撤訴，人民法院應(yīng)經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法判決；認(rèn)為原具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
【法律文書】
行政起訴狀 行政答辯狀 律師代理意見書 行政一審判決書
【效力與沖突規(guī)避】
參考性案例　有效　參考適用
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楊X環(huán)訴北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)拆遷行政裁決案
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【案例信息】
【中 法 碼】行政法·依申請(qǐng)行政行為·行政裁決·補(bǔ)償糾紛裁決·拆遷補(bǔ)償糾紛·裁決效力·撤銷 (A040703010203)
【案??? 號(hào)】 (2013)石行初字第23號(hào)
【案??? 由】 拆遷/行政裁決
【判決日期】 2013年09月11日
【權(quán)威公布】 被國(guó)家法官學(xué)院《中國(guó)審判案例要覽》（2014年行政審判案例卷）收錄
【檢 索 碼】 F14252+3++BJ++SJ0313C
【審理法院】 北京市石景山區(qū)人民法院
【審級(jí)程序】 第一審程序
【審理法官】 史立新 劉偉 畢惠蘭
【原??? 告】 楊X環(huán)
【被??? 告】 北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)
【原告代理人】 林松海（北京市萬(wàn)企律師事務(wù)所）
【被告代理人】 張秀山（北京頤合中鴻律師事務(wù)所）
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【裁判文書原文】? (如使用請(qǐng)核對(duì)裁判文書原件內(nèi)容)
《行政判決書》
原告：楊X環(huán)。
委托代理人：林松海，北京市萬(wàn)企律師事務(wù)所律師。
被告：北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。
法定代表人：肖平。
委托代理人：石云，北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)干部。
委托代理人：張秀山，北京頤合中鴻律師事務(wù)所律師。
被訴具體行政行為：2013年1月16日，北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱區(qū)住建委）作出《關(guān)于楊X環(huán)裁決申請(qǐng)的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷答復(fù)》）。內(nèi)容為：楊X環(huán)（北京市溫馨居旅館）：現(xiàn)就你向我委遞交的裁決申請(qǐng)答復(fù)如下：經(jīng)查，裁決申請(qǐng)中提及的房屋位于五里坨建設(shè)組團(tuán)項(xiàng)目的拆遷范圍內(nèi)，拆遷人北京市土地整理儲(chǔ)備中心石景山區(qū)分中心按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》等規(guī)定，已與被拆遷人北京興盛恒泰投資管理公司達(dá)成貨幣補(bǔ)償協(xié)議。按照《北京市城市房屋拆遷裁決程序規(guī)定》第四條第（一）項(xiàng)“當(dāng)事人已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的”不予受理裁決的規(guī)定，對(duì)你提出的裁決申請(qǐng)不予受理。對(duì)你在裁決申請(qǐng)中提出的請(qǐng)求事項(xiàng)，建議按照承租合同與承租方北京興盛恒泰投資管理公司進(jìn)行協(xié)商，或通過司法途徑解決。特此答復(fù)。
原告訴稱：2013年1月16日，區(qū)住建委作出《拆遷答復(fù)》，原告不服該《拆遷答復(fù)》提起行政復(fù)議。2013年5月24日，原告收到北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市住建委）作出的維持區(qū)住建委《拆遷答復(fù)》的行政復(fù)議決定。原告認(rèn)為被告的《拆遷答復(fù)》違反了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》及相關(guān)法律規(guī)定，侵犯了原告的合法權(quán)益，依法應(yīng)當(dāng)撤銷。具體事實(shí)和理由如下：一、《拆遷答復(fù)》應(yīng)當(dāng)適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，而不應(yīng)依據(jù)《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，屬適用法律法規(guī)錯(cuò)誤；二、原告作為承租人，是適格的拆遷當(dāng)事人，有權(quán)申請(qǐng)行政裁決，被告不受理原告裁決申請(qǐng)是錯(cuò)誤的；三、區(qū)住建委未在五日內(nèi)書面告知原告不予受理決定，程序違法。綜上所述，被告在程序和實(shí)體上都存在嚴(yán)重違法情形，故訴至法院。訴訟請(qǐng)求：一、依法撤銷區(qū)住建委于2013年1月16日作出的《拆遷答復(fù)》，并責(zé)令被告對(duì)原告提出的裁決申請(qǐng)履行法定職責(zé)；二、被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。
被告辯稱：被告對(duì)楊X環(huán)作出的《拆遷答復(fù)》認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法。并且，針對(duì)該《拆遷答復(fù)》楊X環(huán)曾向市住建委提出復(fù)議申請(qǐng)，市住建委于2013年5月23日作出維持該《拆遷答復(fù)》的復(fù)議決定。故請(qǐng)求法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
北京市石景山區(qū)人民法院經(jīng)公開審理查明：2002年12月21日，原北京市石景山五里坨水泥制品廠系由五里坨村發(fā)起設(shè)立的集體所有制企業(yè)，資產(chǎn)屬于北京市石景山區(qū)五里坨農(nóng)工商聯(lián)合公司所有。水泥制品廠于2010年12月31日注銷。北京市石景山區(qū)五里坨農(nóng)工商聯(lián)合公司（現(xiàn)改制為北京興盛恒泰投資管理公司）同楊X環(huán)簽訂協(xié)議，約定水泥制品廠將五里坨336車站南側(cè)房屋租給楊X環(huán)使用，租賃期限為2003年1月1日至2008年1月1日。雙方履約至合同期滿。2008年12月31日，原水泥制品廠又與楊X環(huán)簽訂租賃合同，約定將該處房屋租與楊X環(huán)使用，租賃期限為2009年1月1日至2010年12月31日。
2009年12月2日，北京市土地整理儲(chǔ)備中心、北京市土地整理儲(chǔ)備中心石景山區(qū)分中心共同取得京建石拆許字[2009]第226號(hào)房屋拆遷許可證（該許可證注明的拆遷期限為2009年12月12日至2010年12月11日，后經(jīng)多次續(xù)證，有效期延至2013年12月11日）。證件取得后，北京市土地整理儲(chǔ)備中心與北京市土地整理儲(chǔ)備中心石景山區(qū)分中心開始進(jìn)行五里坨建設(shè)組團(tuán)02地塊土地一級(jí)開發(fā)建設(shè)拆遷工作，楊X環(huán)承租的房屋在其拆遷范圍內(nèi)。2010年1月8日，北京市土地整理儲(chǔ)備中心石景山區(qū)分中心與北京興盛恒泰投資管理公司（即楊X環(huán)承租房屋的現(xiàn)所有權(quán)人）簽訂《集體土地征地地上物拆除補(bǔ)償協(xié)議》，本案涉及的房屋位于上述補(bǔ)償范圍內(nèi)。
2010年3月13日，原水泥制品廠向楊X環(huán)發(fā)出另選經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，做好搬遷準(zhǔn)備的《通知》。此后楊X環(huán)的租金交至2010年6月，其余租金因拆遷騰房等糾紛，未予交納。后北京興盛恒泰投資管理公司在法院提起民事訴訟，要求楊X環(huán)騰退承租房屋、支付租金、使用費(fèi)等。法院于 2012年12月20日作出(2011)石民初字第4447號(hào)民事判決書，判令楊X環(huán)騰退房屋，并支付2010年7月至2010年12月房屋租金、2011年1月至實(shí)際騰房時(shí)的房屋使用費(fèi)。
2013年1月10日，楊X環(huán)以北京市土地整理儲(chǔ)備中心石景山區(qū)分中心、北京興盛恒泰投資管理公司作為被申請(qǐng)人，向區(qū)住建委提出拆遷糾紛裁決申請(qǐng)。區(qū)住建委于2013年1月16日作出《拆遷答復(fù)》（即本案被訴行為），并于1月17日送達(dá)楊X環(huán)。楊X環(huán)不服,提出行政復(fù)議，市住建委于2013年5月23日作出京建復(fù)字[2013] 45號(hào)《行政復(fù)議決定書》，維持區(qū)住建委作出的答復(fù)。楊X環(huán)不服，提起本案行政訴訟。
另查一，本案被告作出的《拆遷答復(fù)》中，未明確楊X環(huán)是否為承租人。在庭審過程中，被告亦明確表示楊X環(huán)提出裁決申請(qǐng)時(shí)，被告無法確定楊X環(huán)是否為承租人。
另查二，被告于2013年9月10日作出《關(guān)于撤銷對(duì)楊X環(huán)裁決申請(qǐng)的答復(fù)的通知》，撤銷了其于2013年1月16日作出的《拆遷答復(fù)》（即本案被訴行為）。原告收到上述通知后，堅(jiān)持本案訴訟。
上述事實(shí)有下列證據(jù)證明：
一、《拆遷糾紛裁決申請(qǐng)書》。
二、《房屋租賃合同》兩份。
三、《房屋拆遷許可證》及續(xù)證。
四、談話記錄。
五、(2011)石民初字第4447號(hào)民事判決書。
六、《石景山區(qū)五里坨建設(shè)組團(tuán)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目北京興盛恒泰投資管理公司集體土地征地地上物拆除補(bǔ)償協(xié)議》。
七、《說明》一份。
八、告知楊X環(huán)領(lǐng)取《關(guān)于楊X環(huán)裁決申請(qǐng)的答復(fù)》的短信平臺(tái)記錄截圖。
九、京建復(fù)字[2013] 45號(hào)《行政復(fù)議決定書》。
十、拆遷公示（2009年6月）。
北京市石景山區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，被告具有對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行裁決的法定職責(zé)。本案中，原告以承租人身份向被告提出拆遷裁決申請(qǐng)，被告在訴訟過程中未提供證據(jù)證明其對(duì)原告是否為承租人進(jìn)行審查核實(shí)，以確認(rèn)原告是否為拆遷當(dāng)事人，即以“當(dāng)事人已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議”為由，作出對(duì)原告提出的裁決申請(qǐng)不予受理的答復(fù)，屬認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。由于被告在本案訴訟過程中已自行撤銷《拆遷答復(fù)》，即被訴行為已被被告改變，不具有可撤銷內(nèi)容，而原告堅(jiān)持本案訴訟，故本院確認(rèn)被告作出《拆遷答復(fù)》的行為違法。
北京市石景山區(qū)人民法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十條第三款之規(guī)定，判決確認(rèn)被告北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)于2013年1月16日作出的《拆遷答復(fù)》違法。同時(shí)判決被告北京市石景山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)于本判決生效后五個(gè)工作日內(nèi)對(duì)原告楊X環(huán)于2013年1月10日提出的《拆遷糾紛裁決申請(qǐng)書》重新履行法定職責(zé)。
案件受理費(fèi)50元，由被告負(fù)擔(dān)。