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【裁判要旨】
《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第五條第二款規定，因保護善意第三人確認在先房屋登記行為違法的，應當裁定駁回原告對后續轉移登記行為的起訴。第十一條第三款規定，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。盡管在土地登記案件中沒有明確的法律或者司法解釋的規定，但相關的法律原理是一致的，該規定可以在審理土地登記案件中參照適用。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行再18號
申訴人（一審第三人、二審上訴人）黃麗花。
委托代理人郭華東。
委托代理人周娉婷，北京市盈科（深圳）律師事務所律師。
被申訴人（一審被告、二審上訴人）海豐縣國土資源局。住所地：廣東省海豐縣城紅城大道西。
法定代表人林建軍，局長。
委托代理人周向榮，該局工作人員。
委托代理人郭智明，廣東愿力律師事務所律師。
被申訴人（一審原告、二審被上訴人）李劍輝，男，1965年10月18日出生，漢族，住廣東省海豐縣。
委托代理人蘇振宇，廣東華科律師事務所律師。
被申訴人（原審第三人）海豐縣林業科學研究所。住所地：廣東省海豐縣長平公路海城鎮路段。
法定代表人施雪原，所長。
原審第三人賴貴。
申訴人黃麗花因被申訴人李劍輝訴被申訴人海豐縣國土資源局（以下簡稱海豐縣國土局）、被申訴人海豐縣林業科學研究所（以下簡稱林科所）及原審第三人賴貴土地行政登記一案，不服汕尾市中級人民法院于2014年11月13日作出的（2014）汕尾中法行終字第20號行政判決，向廣東省高級人民法院提出申訴，該院作出（2016）粵訪2161號行政案件申訴告知函，對其申訴不予受理。黃麗花向本院提出申訴，本院于2017年1月20日作出（2016）最高法行監102號行政裁定書，提審本案。2017年2月24日，本院編立提審案號，依法組成合議庭，并于2017年5月18日在本院第一巡回法庭第一法庭公開開庭審理本案。申訴人黃麗花及其委托代理人郭華東、周娉婷，被申訴人海豐縣國土局的委托代理人周向榮，被申訴人李劍輝及其委托代理人蘇振宇，被申訴人林科所的法定代表人施雪原，到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
本院經審理查明，1994年汕尾紅海灣新華發展有限公司（以下簡稱新華公司）承包海城鎮龍津西片工業開發區的土地平整工程。工程竣工后，海城鎮人民政府以“以地養路”方式，安排位于庵埔蓮花路口的土地一幅給新華公司，新華公司將其中部分轉讓給林科所作為宿舍用地。1995年7月17日，李劍輝向其所在單位林科所購買位于海城鎮新園居委龍津西片1棟2號（現1棟6號）宅地一塊，面積80平方米，雙方簽訂協議書，李劍輝交付土地款人民幣45000元，但至今未辦理土地使用證。1998年11月16日，新華公司被汕尾市工商行政管理局紅海灣分局吊銷營業執照。1998年11月12日，林科所向海豐縣人民政府（以下簡稱海豐縣政府）申請補辦用地手續。經海國土局提出意見、海建設局同意后，海豐縣政府于2001年1月20日批準同意補辦。2001年3月16日，海國土局出具海國征補（2001）1號復函給新華公司，同意將包含涉案土地在內的5307.5平方米土地出讓給新華公司及林科所作為職工宿舍用地。2001年10月8日，海國土局與新華公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，將包括涉案土地在內的2600平方米土地出讓給新華公司。2001年10月10日，林科所同時出具兩份位置相同而面積略有差異的《安排住宅地證明書》和兩份宗地圖，一份是給李劍輝的土地面積為80平方米；另一份是給賴貴的土地面積為76平方米。賴貴向海國土局申請頒發涉案土地的土地使用證，提交的申請登記依據為：海豐縣政府2001年1月20日的批示，海國土局2001年3月16日海國征補（2001）1號復函，海國土局與新華公司簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，住宅用地證明書。2002年5月30日，海豐縣政府將涉案土地使用權向賴貴頒發（2002）第0032444/01011172號《國有土地使用證》（以下簡稱02-444號土地證），使用權類型為出讓，使用權面積76平方米，用途為住宅，終止日期為2071年10月7日，四至均為至墻。2006年1月4日，陳麗卿作為中介，將李劍輝（甲方）與黃麗花（乙方）簽訂協議書，將涉案土地以13萬元價格賣給黃麗花。陳麗卿與李劍輝并不相識，該協議未實際履行。2006年7月25日，賴貴（甲方）與黃麗花（乙方）簽訂《土地轉讓協議書》，將涉案土地76平方米以3萬元價格賣給黃麗花，由賴貴負責辦理國土證過戶手續。2006年8月24日，海豐縣政府將涉案國有土地使用權轉讓登記給黃麗花，并頒發（2006）第0032444/01011172號《國有土地使用證》（以下簡稱06-444號土地證）。2012年9月3日，李劍輝提起本案訴訟，請求撤銷02-444號土地證及06-444號土地證。案件一審庭審后，賴貴去世。二審法院兩次傳喚賴貴到庭參加訴訟未果，遂缺席審理本案。
海豐縣人民法院（2012）汕海法行初字第4號行政判決認為，海國土局于2001年10月8日與新華公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，協議出讓宗地中有林科所為其職工李劍輝購買的涉案土地。2002年5月30日海國土局將該土地頒發給賴貴，證號為02-444號土地證。新華公司已于1998年11月16日被汕尾市工商行政管理局紅海灣分局吊銷營業執照。該公司已不存在，海國土局與不存在的公司簽訂國有土地使用權出讓合同協議書，依法應屬無效，其頒發給賴貴《國有土地使用證》的具體行政行為主要證據不足，依法應予撤銷。海國土局于2006年8月24日將賴貴的《國有土地使用證》過戶給黃麗花，證號：06-444號土地證。因賴貴的《國有土地使用證》已被撤銷，故海國土局將賴貴的《國有土地使用證》過戶給黃麗花也應屬無效，依法應予撤銷。林科所于2001年10月10日向李劍輝和賴貴同時出具了同一位置的土地的《安排住宅地證明書》和《宗地圖》的行為是違法的，依法應承擔相應的法律責任。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第1目的規定，判決撤銷海國土局于2002年5月30日頒發給賴貴的02-444號土地證的具體行政行為、撤銷海國土資源局于2006年8月24日為黃麗花登記的06-444號土地證的具體行政行為。海國土局及黃麗花均不服一審判決，提起上訴。
汕尾市中級人民法院（2014）汕尾中法行終字第20號行政判決認為，賴貴申請頒發土地證的四份申請依據中，前三份依據無法證明其為該宗地的權利人，而第四份依據系加蓋新華公司和林科所公章的住宅用地證明書，并無證據證明賴貴系新華公司的員工或林科所職工，也無證據證明賴貴與新華公司或林科所受讓涉案土地，且依照《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第三十三條的規定，新華公司已于1998年11月16日被吊銷營業執照，未經清算使用應被收繳的公章而出具住宅用地證明書，且林科所也同時為李劍輝出具住宅用地證明書，因此該證明書不足以證明賴貴系涉案土地的權利人。海國土局在為賴貴辦理土地使用證審查過程中，未依法認真調查核實，即為賴貴辦理國有土地使用證，屬認定事實不清，主要證據不足，依法應予撤銷。因賴貴的國有土地使用證被撤銷，黃麗花由賴貴轉讓所取得的國有土地使用證也應予撤銷。依據最高人民法院《關于企業法人營業執照被吊銷后，其民事訴訟地位如何確定的函》規定：“企業法人被吊銷營業執照后至被注銷登記前，該企業法人仍應視為存續，可以自己的名義進行訴訟活動。”一審以新華公司已被吊銷營業執照，而認定該公司已不存在，并以海國土局與不存在的公司簽訂國有土地使用權出讓合同協議書無效為由判決予以撤銷不當，予以糾正。但實體處理并無不妥，予以維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
黃麗花申訴稱：賴貴參加了一審庭審，后因病去世，二審法院沒有通知變更訴訟主體，訴訟程序嚴重違法。一、二審沒有客觀公正查明事實，導致適用法律不當、判決錯誤。其充分了解賴貴已依法取得涉案土地使用權，并按當時市場價格與賴貴達成轉讓協議，交付土地價款與相關稅費，經人民政府批準后依法辦理土地變更登記，屬于善意第三人。一、二審判決撤銷其善意取得的國有土地使用證，嚴重損害其合法權益。請求撤銷一、二審判決，改判駁回李劍輝的訴訟請求。
海國土局答辯稱：涉案土地已經政府批準出讓給新華公司及林科所作為職工宿舍用地，新華公司和林科所已向賴貴出具加蓋兩個單位印章的住宅用地證明書，該兩個單位具有涉案土地的處分權，其根據賴貴的申請及提供的材料頒證具有事實和法律根據。賴貴是不是新華公司或林科所的職工，不屬于國土局頒證時應依法審查的內容。一、二審沒有客觀公正認定事實，撤銷其頒證行為錯誤。黃麗花的申訴理由具有事實和法律根據，請求依法撤銷一、二審判決。
李劍輝答辯稱：黃麗花主張二審程序違法，沒有法律依據。海國土局在辦理02-444號與06-444號土地證項下的國有土地使用權登記時，均未依法調查核實，屬認定事實不清，主要證據不足。原一、二審判決認定事實清楚，適用法律正確。黃麗花僅與未經其授權的中介人陳麗卿簽訂協議，土地買賣款也交付給陳麗卿和賴貴，屬于無效合同，不屬于善意取得。請求駁回黃麗花的申訴。
林科所未提交書面意見，庭審中稱對一、二審判決無異議。
本院認為，本案二審在審理程序上存在問題，且一、二審在被告主體資格以及事實認定、法律適用等方面均存在問題，應予糾正。
首先，關于本案審理程序問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第一百零一條規定，人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十五條規定，在訴訟中，一方當事人死亡，需要等待繼承人表明是否參加訴訟的，裁定中止訴訟；人民法院應當及時通知繼承人作為當事人承擔訴訟，被繼承人已經進行的訴訟行為對承擔訴訟的繼承人有效。本案中，一審庭審后，原審第三人賴貴去世，賴貴的繼承人依法有權參加訴訟。二審在審理過程中，應當依法查找賴貴的繼承人并通知其作為第三人參加訴訟，但二審并未開展相關工作，逕行作出判決，屬于《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十條第三項“未經合法傳喚當事人而缺席判決的”的情形，審理程序違法。本案一、二審的焦點問題就是海豐縣政府為賴貴頒發的國有土地使用證是否合法有效，賴貴雖系第三人，但亦屬必須參與訴訟的當事人。二審在此問題上的程序違法，將直接影響案件審理結果的正確與否。
其次，關于被告主體資格問題。根據1998年修改施行的《中華人民共和國土地管理法》第十一條的規定，單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。賴貴的國有土地使用權證系2002年頒發，該證書雖由海國土局填發，但發證機關系海豐縣政府；黃麗花的國有土地使用權證系2006年頒發，該證亦由海豐縣政府頒發。根據1998年以及2004年《中華人民共和國土地管理法》的規定，海豐縣政府系具有法定職責的土地使用權證發證機關，依法應當對其核發的土地使用權證的合法性承擔責任。根據修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款以及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十三條第一款規定，李劍輝以海國土局為被告提起訴訟，要求撤銷涉案的兩個國有土地使用證，屬于錯列被告。海豐縣法院應當依法向李劍輝予以釋明，告知其變更被告為海豐縣政府。但海豐縣人民法院未經告知和釋明，直接進行實體審查，程序違法?？紤]到自2015年3月1日《不動產登記暫行條例》施行后，不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款之規定，繼續行使土地登記職責的部門是適格被告。海豐縣政府確定為不動產登記機構的部門應當是本案的適格被告。
再次，關于本案事實認定問題。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第五條第二款規定，因保護善意第三人確認在先房屋登記行為違法的，應當裁定駁回原告對后續轉移登記行為的起訴。第十一條第三款規定，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。盡管在土地登記案件中沒有明確的法律或者司法解釋的規定，但相關的法律原理是一致的，該規定可以在審理土地登記案件中參照適用。本案中，黃麗花通過轉讓獲得的涉案國有土地使用權是否屬于善意取得，直接影響人民法院對于前后兩個土地行政登記行為的判決方式。原一、二審對于黃麗花提交的證據進行質證后，并未對該關鍵事實予以認定，而是直接以前證主要證據不足為由予以撤銷，并認定后證也因此應屬無效，應予撤銷。一、二審判決認定事實的主要證據不足，適用法律、法規確有錯誤。
綜上，一、二審均未對黃麗花主張其系善意取得是否成立進行審理，屬于認定事實不清，適用法律有誤，且一、二審審理程序均存在違法之處。黃麗花的申訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項、第五項之規定，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十八條、第八十條之規定，裁定如下：
一、撤銷汕尾市中級人民法院于2014年11月13日作出的（2014）汕尾中法行終字第20號行政判決。
二、本案發回汕尾市中級人民法院重新審理。
審判長　熊俊勇
審判員　龔　斌
審判員　陳宏宇
二〇一七年八月三十一日
法官助理　牛延佳
書記員　余逸純
附：本案相關法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國行政訴訟法
第二十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。
經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。
復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。
兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。
行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。
行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。
第九十一條當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；
（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
第一百零一條人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。
2.修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》
第二十五條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。
經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。
兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。
由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。
行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。
3.最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
第二十三條原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。
應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟。
第七十八條人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判。
第八十條人民法院審理再審案件，發現生效裁判有下列情形之一的，應當裁定發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理：
（一）審理本案的審判人員、書記員應當回避而未回避的；
（二）依法應當開庭審理而未經開庭即作出判決的；
（三）未經合法傳喚當事人而缺席判決的；
（四）遺漏必須參加訴訟的當事人的；
（五）對與本案有關的訴訟請求未予裁判的；
（六）其他違反法定程序可能影響案件正確裁判的。
4.最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋
第五十五條在訴訟中，一方當事人死亡，需要等待繼承人表明是否參加訴訟的，裁定中止訴訟。人民法院應當及時通知繼承人作為當事人承擔訴訟，被繼承人已經進行的訴訟行為對承擔訴訟的繼承人有效。
5.1998年《中華人民共和國土地管理法》
第十一條農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。
單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。
確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。
6.2004年《中華人民共和國土地管理法》
第十一條農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。
單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。
確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。
7.最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定
第五條同一房屋多次轉移登記，原房屋權利人、原利害關系人對首次轉移登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。
原房屋權利人、原利害關系人對首次轉移登記行為及后續轉移登記行為一并提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理；人民法院判決駁回原告就在先轉移登記行為提出的訴訟請求，或者因保護善意第三人確認在先房屋登記行為違法的，應當裁定駁回原告對后續轉移登記行為的起訴。
原房屋權利人、原利害關系人未就首次轉移登記行為提起行政訴訟，對后續轉移登記行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
第十一條被訴房屋登記行為涉及多個權利主體或者房屋可分，其中部分主體或者房屋的登記違法應予撤銷的，可以判決部分撤銷。
被訴房屋登記行為違法，但該行為已被登記機構改變的，判決確認被訴行為違法。
被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。