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在實(shí)踐中，經(jīng)常有建筑物區(qū)分所有權(quán)人將其專有部分由居住性用房改變?yōu)轱埖辍⑼泄苤行牡冉?jīng)營性用房，這起到了增加百姓收入、有效解決就業(yè)、方便居民生活等積極作用，同時也帶來了小區(qū)物業(yè)管理難度增加、房屋結(jié)構(gòu)更改后產(chǎn)生隱患、小區(qū)居住品質(zhì)受影響等問題。
筆者以工作中遇到的案例入手，嘗試辨析居民住宅自行“住改商”的合法性、合理性等問題，以及如何解決矛盾糾紛。

自行“住改商”房屋
引發(fā)同住相鄰業(yè)主投訴
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2013 年，周某購買了某市東城區(qū)某商品房住宅小區(qū)3 號樓5 單元1001 號、1002 號的兩套房屋，并于同年4 月獲得房屋所有權(quán)證書。該市為解決交通路網(wǎng)布局問題，推廣街區(qū)制，實(shí)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路公共化，選擇了周某房產(chǎn)所在住宅小區(qū)作為開放式小區(qū)試點(diǎn)。3 號樓位于小區(qū)外圍，且這兩套房屋在該棟樓房一層，小區(qū)圍墻拆除后房屋就變成了臨街房屋。
由于小區(qū)道路開放后，車輛人流增多，周某認(rèn)為上述兩套房屋不再適宜居住，自行將房屋的中間部分打通，在房屋臨街的墻中開了進(jìn)戶門，設(shè)置了店面招牌，住宅樓的房間內(nèi)分設(shè)了廚房、衛(wèi)生間以及4 個包間，用于經(jīng)營餐廳。2014 年6月，周某辦理了個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營場所也登記為這兩套房屋所在地址。
張某某、蔣某某等與周某居住在同一住宅樓的鄰居認(rèn)為，周某的“住改商”行為影響了同住相鄰業(yè)主的居住和生活環(huán)境，要求其立即停止擅自將住宅用房改造成餐飲營業(yè)用房的侵權(quán)行為，將房屋恢復(fù)為住宅，并將違法拆改的房屋承重墻恢復(fù)原狀，以消除安全隱患。
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爭議焦點(diǎn)
是否損害利害關(guān)系人利益
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對于周某的自行“住改商”行為，除了表示異議的鄰居們，業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、社區(qū)居委會等方面也表達(dá)了各自的看法。
業(yè)委會表示，“住改商”業(yè)主在小區(qū)內(nèi)張貼廣告，外來客戶頻繁進(jìn)出小區(qū)等情況的確影響了小區(qū)品質(zhì)，應(yīng)恢復(fù)該房屋的住宅功能。
物管認(rèn)為，周某簽訂了物業(yè)管理服務(wù)協(xié)議后，違反了《物權(quán)法》及小區(qū)臨時管理約定，將住宅改為經(jīng)營性用房，且沒有經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意，造成業(yè)主之間矛盾，使得小區(qū)難以管理。
社區(qū)提出，業(yè)委會和物管要共同管理好小區(qū)，為小區(qū)業(yè)主提供良好的居住環(huán)境，公平公正處理小區(qū)事務(wù)，化解業(yè)主之間的矛盾。
周某則認(rèn)為，小區(qū)有其他配套商業(yè)用房，他的經(jīng)營行為取得了合法的許可手續(xù)，且他是在自己的住宅內(nèi)進(jìn)行改造，沒有涉及共有部分，并未對相鄰權(quán)利人的權(quán)益造成損害。在得知鄰居準(zhǔn)備向法院起訴后，周某為在訴訟中取得優(yōu)勢，向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請變更登記，欲將房屋用途調(diào)整為商鋪。
相鄰業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會和物管無法協(xié)調(diào)督促周某恢復(fù)其房屋的住宅功能，在得知周某向登記機(jī)構(gòu)申請變更登記后，要求登記機(jī)構(gòu)出面責(zé)令周某進(jìn)行整改。
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僅依據(jù)營業(yè)執(zhí)照
無法辦理用途變更登記
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?“住改商”涉及變更物業(yè)的用途和結(jié)構(gòu)及相鄰關(guān)系調(diào)整。按照《物權(quán)法》第七十七條的規(guī)定，業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房；業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。這意味著，“住改商”需符合遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約,以及經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意的兩個條件。
建筑物區(qū)分所有權(quán)人對其專有部分應(yīng)當(dāng)依照法定或者預(yù)先設(shè)定的特定用途進(jìn)行使用，不得隨意更改，以確保其他業(yè)主的居住環(huán)境和品質(zhì)。如需更改，必須符合法律規(guī)定。實(shí)踐中，各地對于“住改商”的程序規(guī)定各有不同，有的地方依據(jù)《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕111 號）相關(guān)規(guī)定，采用放寬場所登記條件的簡易程序，征求利害關(guān)系業(yè)主的同意由當(dāng)?shù)鼐游瘯鼍咦C明，可到工商部門申請營業(yè)執(zhí)照。也有的地方要求辦理規(guī)劃、建設(shè)、國土等批準(zhǔn)用途調(diào)整的審批手續(xù)，并繳納相應(yīng)的土地出讓金后，才能申請營業(yè)執(zhí)照。
本案例爭議的焦點(diǎn)是周某的經(jīng)營行為是否屬于合法的“住改商”行為，周某主張其經(jīng)營的餐廳已經(jīng)取得營業(yè)執(zhí)照、手續(xù)合法，并且已經(jīng)多次就相關(guān)問題與相鄰關(guān)系人進(jìn)行了溝通、協(xié)調(diào)，并按照相鄰關(guān)系人的要求對餐廳進(jìn)行了改進(jìn)，已經(jīng)達(dá)到符合法規(guī)及管理規(guī)約的要求。
然而，雖然周某辦理了營業(yè)執(zhí)照，但他不僅改變了房屋的使用性質(zhì)，也改變了其結(jié)構(gòu)狀況，改造行為已超出了其正當(dāng)行使房屋所有權(quán)的權(quán)利界限，卻無法提供建設(shè)、規(guī)劃的審批手續(xù)。房屋用途變更依據(jù)的是城市規(guī)劃部門出具的批準(zhǔn)文件及自然資源主管部門簽訂的土地出讓合同補(bǔ)充協(xié)議，而不是依據(jù)營業(yè)執(zhí)照。顯然，無論張某某、蔣某某等人是否提出異議，登記機(jī)構(gòu)也不能給予其辦理房屋用途變更登記手續(xù)。

“住改商”
須經(jīng)全體利害關(guān)系業(yè)主同意
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怎樣準(zhǔn)確把握“經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”這一要求？
首先，有利害關(guān)系的業(yè)主，現(xiàn)實(shí)操作中有理解為小區(qū)全體業(yè)主的，也有理解為本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主。按照《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第十一條，業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為物權(quán)法第七十七條所稱“有利害關(guān)系的業(yè)主”；建筑區(qū)劃內(nèi)，本棟建筑物之外的業(yè)主，主張與自己有利害關(guān)系的，應(yīng)證明其房屋價值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響。因此，判斷是否為利害關(guān)系業(yè)主，要符合具有相鄰利益以及超出容忍限度造成侵害兩個標(biāo)準(zhǔn)。
其次，“同意”從文義和內(nèi)容來看，指的是經(jīng)全體利害關(guān)系業(yè)主而非多數(shù)利害關(guān)系業(yè)主同意。
“住改商”的監(jiān)管部門較為模糊，經(jīng)營場所登記依據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，管理部門應(yīng)是工商管理部門，若涉及改變房屋用途等由規(guī)劃、住房、建設(shè)、安監(jiān)等相關(guān)職能部門依法管理。實(shí)踐中，小區(qū)出現(xiàn)“住改商”經(jīng)營行為擾民的，業(yè)主大多要求物業(yè)管理公司出面協(xié)調(diào)制止，物管則以《商品房買賣合同》所附《臨時管理規(guī)約》中，約定業(yè)主不得變動、改變物業(yè)的用途和結(jié)構(gòu)，或在行使權(quán)利時不得發(fā)生與物業(yè)的使用性質(zhì)相悖的行為等內(nèi)容，要求相關(guān)業(yè)主整改或是通過安裝門禁卡、禁止其使用電梯運(yùn)貨等措施“請走”擾民公司。這些措施無法達(dá)到效果時，可向社區(qū)居委會和街道辦、工商、住房、公安等部門舉報(bào)，仍然拒不整改的，可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2009〕7 號）中第十條的規(guī)定向人民法院起訴。
本案例中，雖然周某主張自己是合法經(jīng)營，但其經(jīng)營過程中產(chǎn)生的噪音、油污、異味、人員流動等確已對本應(yīng)安靜、整潔的居民生活環(huán)境造成了影響，明顯超出了相鄰義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的必要容忍義務(wù)的限度。即便是屬于營業(yè)執(zhí)照許可范圍，并不能據(jù)此認(rèn)定其“住改商”的行為具有合法性。
對這一行為的管理的確存在現(xiàn)實(shí)問題。雖然最高法有相關(guān)司法解釋，但如何在實(shí)踐中落地卻沒有細(xì)化的程序。僅僅以是否取得營業(yè)執(zhí)照，判定是否合法顯然不可取，取得了營業(yè)執(zhí)照只能證明被告的經(jīng)營獲得了工商管理部門的行政許可，并不表示其“住改商”民事法律行為是合法有效的。獲得營業(yè)執(zhí)照不能成為抵消有利害關(guān)系業(yè)主反對意見的理由。“住改商”形成的糾紛需要業(yè)委會、物業(yè)、居委會等方面積極協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)不成的可訴之人民法院。登記機(jī)構(gòu)在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時，亦因嚴(yán)格按規(guī)范進(jìn)行審核，避免出現(xiàn)為違法行為背書的情況。
本案例中，登記機(jī)構(gòu)對周某的房屋用途變更登記做出不予受理決定，同時，張某某等業(yè)主與業(yè)委會以“住改商”侵權(quán)為由,分別將周某及市工商管理局起訴至人民法院，法院通過庭審認(rèn)為周某自行將其兩套住宅中間部分打通用于經(jīng)營餐廳，未經(jīng)有利害關(guān)系的張某某等業(yè)主同意，且噪音和油煙問題影響了小區(qū)的居住環(huán)境和生活質(zhì)量，故對要求停止“住改商”并恢復(fù)住宅的訴訟請求予以支持，裁定周某停止將住宅改為餐廳的行為并恢復(fù)住宅使用，將違法拆改的墻體恢復(fù)原狀；同時，認(rèn)為在核發(fā)營業(yè)執(zhí)照時，市工商管理局未依法審查相鄰權(quán)利人的意見，行政許可存在瑕疵，裁定撤銷其頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照。
(作者單位：廣西南寧市自然資源局)