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︳作者：戴仔勇律師/江蘇當代國安律師事務所
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本解析案例來源于河南省高級人民法院二審案件“漯河市人民政府與漯河CQ置業有限公司未履行收回國有土地使用權法定職責行政行為違法及行政賠償糾紛案”。本律師按照【裁判要旨】【案情概要】【裁判結果】和【裁判理由】的順序將該案歸納整理如下；最后的【律師評析】部分為本人的分析意見，供參考。

【裁判要旨】

國有土地使用權出讓后因政府原因造成土地閑置，使土地長期處于無法開發狀態。在土地使用者多次向行政機關尋求救濟，地方政府既不批準土地使用者規劃方案，又不作出補償而收回土地，屬于不作為的違法行為。該違法行為對土地使用者合法權益造成了損害，直接損失應為土地的市場價值，依據《國家賠償法》第三十六條關于對財產權造成其他損害按直接損失予以賠償的規定，該直接損失應當由地方政府予以賠償。

【案情概要】

被告：漯河市人民政府

原告：漯河CQ置業有限公司（以下簡稱CQ公司）

河南JX房地產開發公司（以下簡稱JX公司）通過出讓取得漯河市一宗面積7235.9平方米的土地（以下簡稱涉案土地）。2012年6月1日，漯河市政府召開市國有土地出讓工作聯席會議，同意對涉案土地重新約定開工時間。2012年7月3日，漯河市郾城區治理囤地圈地違規用地土地閑置浪費問題領導小組辦公室與JX公司簽訂協議，約定涉案土地于2013年6月1日開工。因JX公司與CQ公司之間的借款到期，JX公司無力償還，經法院執行，涉案土地使用權于2012年9月轉移登記至CQ公司名下。

2013年6月21日漯河市規劃聯席辦公會漯規紀【2013】7號會議紀要載明：CQ公司提出涉案土地的規劃設計方案，漯河市政府以“該項目規劃設計方案應整合街坊，統一開發”為由，要求CQ公司重新提交規劃設計方案。2013年9月11日郾城區人民政府郾政文【2013】85號文件載明：“先后7次調整建設規劃方案，市規劃聯席會仍未予批準，屬政府原因造成閑置”。2013年7月和2015年4月，郾城區治理囤地圈地違規用地土地閑置浪費問題領導小組辦公室與漯河市國土局郾城分局分別做出關于涉案土地未按時開工的情況說明，主要內容是：“涉案土地未按時開工是由于當時施工環境（群眾阻撓施工）不能及時開工，屬于政府原因造成閑置。同時涉案土地的項目緊鄰市區主干道，位置屬于舊城區改造范圍內，致使該項目的建設規劃方案未能通過，下步擬將該宗地與城中村改造一并進行開發建設。”2013年10月至2017年1月，CQ公司先后五次向漯河市政府請求解決土地賠償問題，漯河市政府始終未予回復。

CQ公司向法院提起訴訟，請求：確認漯河市政府未依法履行收回CQ公司國有土地使用權法定職責的行政行為違法；漯河市政府補償CQ公司國有土地使用權的經濟損失2058.32萬元。一審庭審過程中，經評估鑒定，涉案土地價值為1785.82萬元。

【裁判結果】

一審：許昌市中級人民法院判決：確認漯河市政府未依法履行收回CQ公司國有土地使用權法定職責的行政行為違法；漯河市政府向CQ公司支付賠償金1785.82萬元。

二審：漯河市政府不服，提出上訴。河南省高級人民法院于2018年7月作出判決：駁回上訴，維持原判。

【裁判理由】

一審法院：

《閑置土地處置辦法》第八條規定：“有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；（六）政府、政府有關部門的其他行為。”本案中，CQ公司先后多次修改規劃方案提交漯河市政府規劃部門審批，漯河市政府以該項目規劃設計方案應整合街坊，統一開發為由不予批準，是導致涉案土地閑置不能開發的直接原因，即涉案宗地閑置系漯河市政府及漯河市政府有關部門的行為造成的，對閑置土地漯河市政府依法享有收回并給予土地使用權人補償的法定職權，漯河市政府在不批準CQ公司規劃方案情況下，又怠于履行收回土地依法補償的法定職責，屬不作為的違法行為。

CQ公司對涉案宗地享有使用權以及對土地進行開發的收益權。根據《國家賠償法》第三十六條關于對財產權造成其他損害按直接損失予以賠償的規定，漯河市政府既不批準CQ公司規劃方案進行土地開發，又不履行收回土地予以補償的法定職責，CQ公司的直接損失應為土地的市場價值，即應以鑒定機構對涉案土地評估價值1785.82萬元作為CQ公司請求的經濟損失數額。

二審法院：

CQ公司通過正當程序合法取得涉案土地的使用權，但是在行使合法的土地開發權的過程中，基于漯河市政府的相關行政行為的原因，導致土地長期處于無法開發的狀態，相關行政部門書面認可由于政府原因導致土地閑置。在CQ公司多次向行政機關尋求救濟，漯河市政府既不批準CQ公司規劃，又不作出補償而收回土地，漯河市政府的不作為行為違反法律規定，應確認違法。該違法行為對CQ公司的合法權益造成了損害，直接的表現就是獲得的土地無法產生價值。從土地開發的過程講，此處的價值包括土地本身的價值和土地后續開發產生的收益。土地本身的價值是CQ公司的直接損失，后續開發的收益屬于間接損失。原審法院結合鑒定，確定涉案土地的土地評估價值為1785.82萬元，依照國家賠償法的規定，該直接損失應當由漯河市政府予以賠償。

【律師評析】

本案系政府是否應當對由于政府原因造成已出讓國有土地閑置有償收回引起的糾紛。

因為土地閑置會造成資源浪費，影響社會公共利益或者對土地使用者的合法權益造成不利影響，《土地管理法》和《城市房地產管理法》均禁止閑置土地。對于在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，《城市房地管理法》將土地閑置分為因土地使用者原因造成閑置和因政府部門原因造成閑置兩類情形。對于因政府原因造成土地閑置，原國土資源部《閑置土地處置辦法》第八條列舉了若干具體情形，即：（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的；（二）因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；（三）因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發的；（六）政府、政府有關部門的其他行為。

本案從查明的事實來看，JX公司取得涉案土地使用權至CQ公司受讓該土地使用權再到本案爭議發生時，涉案土地長期處于閑置未開發狀態。該土地閑置原因系政府擬對周邊地塊統一規劃從而一直未對CQ公司規劃方案審批通過，造成涉案土地長期未能得到開發，屬于上述《閑置土地處置辦法》第八條第（六）項規定的政府原因情形。

對于因政府原因造成土地閑置的處置辦法，根據《閑置土地處置辦法》第十二條的規定，主要有以下幾種處置辦法可供選擇：1.延長動工開發期限，但延長動工開發期限最長不得超過一年；2.調整土地用途、規劃條件；3.由政府安排臨時使用，臨時使用期限最長不得超過兩年；4.協議有償收回國有建設用地使用權；5.置換土地。但是，該辦法未對如本案中因政府原因長期造成土地閑置，經土地使用者請求，政府是否必須有償收回土地作出明確規定。本律師認為，根據《閑置土地處置辦法》第十二條規定的幾類處置辦法對當事人利益影響的程度和排序來看，延長動工開發期限，調整土地用途或規劃條件，由政府安排臨時使用三類處置辦法應當優先于協議有償收回國有建設用地使用權。根據閑置土地實際狀況，在優先采取前三種辦法處置后仍未能解決土地閑置問題的，應當采用協議收回土地使用權或者置換土地的方式。此種情形下，若土地使用者堅持要求政府收回土地使用權并對其損失予以賠償，政府應當收回土地使用權并就賠償問題與土地使用者達成一致。也就是說，《閑置土地處置辦法》第十二條規定的“協議有償收回國有建設用地使用權“這一處置辦法實際上隱含了行政機關這樣一項法定義務，即：在雙方采用多種解決方式仍未能解決因政府原因造成土地長期閑置問題，經土地使用權人請求，政府部門應當與土地使用者協議收回土地使用權并就對土地使用權者的損失予以賠償。唯有如此，方能充分保護土地使用者的合法權益。

本案中，涉案土地采用延長開發期限后，漯河市政府及其相關部門仍未能采取有效措施避免土地閑置，至本案起訴時，涉案土地已長達五年無法得到開發利用。漯河市政府的此種嚴重違約行為，給CQ公司造成了較大的經濟損失，在無法采取其他補救措施的情況下，CQ公司有權要求漯河市政府履行法定職責，收回土地使用權并予以賠償。關于賠償數額問題，根據《國家賠償法》關于對財產權造成其他損害按直接損失予以賠償的規定，CQ公司從政府獲得賠償的損失應為直接損失，該直接損失一般應以收回的土地使用權當前市場價值為準，對土地市場價值有爭議的，可以通過評估鑒定予以確定。

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