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??????? 近年來，小區配套幼兒園成為不少人購房時考慮的重要因素，因為小區配套幼兒園歸屬引發的訴訟也逐漸增多。對此，既有觀點認為屬于全體業主所有的，也有認為歸屬開發商或者物業公司的，而各地法院做出的判決也不盡相同。
2019年1月22日，國務院辦公廳印發了《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求對小區配套幼兒園的規劃、建設、移交、辦園等環節存在的問題開展治理，其中第2條規定，“已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門，未移交當地教育行政部門的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有關部門要按規定對移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資產登記手續”。該文件出臺后，又有人認為小區配建幼兒園即可直接首次登記給當地教育行政部門。那么，小區配套幼兒園初始產權到底歸誰所有？這既是業主和開發商密切關注的熱點，也是不動產登記機構在進行首次登記時必須考慮的重要問題。

??????? 這一問題之所以困擾登記機構，主要是因為相關法律法規并未對此做出明確規定。
??????? 《物權法》第73條規定：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。”但對于小區配套幼兒園是否屬于“建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房”，登記機構無法予以認定。
《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第3條，“其他不屬于業主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權利人所有的場所及設施等也應當認定為共有部分。”登記機構對小區配套幼兒園是否屬于此類共有部分，同樣無法確定。

??????? 對這一實際問題，實務界不斷進行研究與探索，逐漸總結出了一些實操上的經驗和做法。有的地方意識到了小區配套幼兒園權屬不清帶來的問題，當地發改、教育、國土、建設等部門出臺或聯合出臺了相關規定，要求市、縣人民政府在土地供應時，就需在《土地出讓前置條件意見書》、出讓公告、《國有建設用地使用權出讓合同》或《劃撥決定書》等文件中，對配套幼兒園建成后的產權歸屬、用地面積、建設要求、管理使用單位、交付方式等內容予以明確，如河南、福建、廣東等地。
?????? ?針對此前沒有明確約定，或者即使進行了約定也很模糊的情況，各地登記機構基于不同的認知，采取了不一致的做法，主要包括以下五種。
??????? 一是按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，如無明確約定的，開發單位作為幼兒園的土地使用者、投資者和建設者，通過依法建造房屋的方式取得幼兒園的所有權，同時享有收益權，但是不得改變幼兒園的使用用途。
??????? 二是堅持幼兒園應歸全體業主共同共有。這種觀點認為，因小區內配套幼兒園提升了開發商開發地產的檔次，也無形中提高了房屋的價格，業主在購房時已經分攤了這部分的成本，因此幼兒園產權應該歸全體業主所有，開發單位無權擅自將其出售、拍賣或出租。
??????? 三是認為只要約定需將幼兒園移交當地政府部門的，就應首次登記給轄區教育部門。如登記給開發單位或業主所有，開發商或業主在取得幼兒園所有權后，遲遲不配合辦理移交，就會涉嫌造成國有資產流失。
??????? 四是認為應核查幼兒園的建設費用是否計入了房價成本，如計入了成本，則說明業主的購房款中已包含了此項費用，幼兒園的建設成本由業主分攤，所有權應歸業主所有。如未計入成本，則說明此項費用是由開發單位自行負擔且單獨核算的，所有權歸開發單位所有。
??????? 五是認為登記機構不具有對幼兒園性質進行判別的職能，由于《建設工程（建筑）規劃許可證》中并未進行明確描述，可由登記機構向規劃部門發函，請其明確申請辦理首次登記的幼兒園是否屬于“建筑區劃內的其他公共場所、公用設施”，依據規劃部門的復函進行登記。
??????? 筆者認為，以上前兩種做法均缺乏辦理依據，直接進行登記可能會面臨登記錯誤涉訴賠償的風險。第一種做法未充分考慮投資建設的成本構成，幼兒園有可能屬于住宅的配套公共建設設施，如其投資建設費用已被業主分攤，則可認為業主對幼兒園進行了間接投資，權屬直接登記給開發單位不合理。第二種做法沒有認識到業主并非必然分攤了幼兒園的建設成本，到底是誰出資，需要進行進一步核查。至于第四和第五兩種做法，則具有一定借鑒意義。
??????? 《不動產登記操作規范（試行）》9.1.4規定，“不動產登記機構在審核過程中應注意以下要點：……建筑物區分所有的，申請材料是否已明確建筑區劃內屬于業主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房等的權利歸屬”。據此，開發單位如申請小區配套幼兒園的首次登記，其提交的申請材料應能明確說明該幼兒園是否屬于“其他公共場所、公用設施”。根據各地具體情況，能說明此情況的材料可以有多種形式。如，按照第四種做法，由當地物價局出具小區商品房銷售的價格構成，也可由開發單位出具有關部門認可的建設成本核算資料或幼兒園建設出資是否進行單獨核算的證明等；按照第五種做法，可由規劃部門出具該幼兒園是否屬于“其他公共場所、公用設施”的情況說明。目前，多地市的國土與規劃部門已完成機構整合，溝通與對接更為順暢，這也不失為一個行之有效的辦法。
至于第三種做法，與《通知》要求比較接近，但需要強調的是，直接將小區配套幼兒園登記給當地教育行政部門，雖然規避了國有資產流失的風險，但會出現土地、規劃、竣工驗收等申請材料的權利主體與確權登記主體不一致的情況。此外，根據《不動產登記暫行條例實施細則》第33條的規定，首次登記的申請人應是國有建設用地的使用者與房屋的建造者，即開發建設單位，不能是當地教育行政部門。因此，筆者認為，登記機構在辦理小區配件幼兒園首次登記時，可先核查《土地出讓前置條件意見書》、出讓公告、土地合同、商品房買賣合同等文件中有無明確約定。如有明確約定的，按約定進行登記；如未約定或約定不明確的，再核查商品房銷售價格構成、建設成本核算或依據有關部門出具的情況說明來綜合判斷幼兒園產權的歸屬。如未登記在當地教育行政部門名下的，應按照《通知》要求做好后續移交和登記工作。同時，為避免權屬紛爭，要從規劃、土地出讓（劃撥）等源頭進行規范，并在法律層面予以明確。