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近年來，申請人因不能辦理登記，要求登記機構出具不予受理的行為日益增多。不久前，某登記機構因繼承不能辦理登記而出具的不予受理告知書被法院判決撤銷，引起了業內高度關注與思考。如何合法妥善做出不予受理行為，值得登記機構深思。
不予受理與不動產登記同屬行政行為，若履行不當，不僅會引發行政訴訟，而且因為可能損害權利人的合法權益，影響政府服務形象。因此，有必要對不予受理行為中的常見問題進行分析，找到相應的對策，以提高登記行為的合法性與準確性。

不予受理行為常見問題分析

案例1：李某于2018年4月20日向登記機構申請某處房屋的繼承登記，并提交了申請書、被繼承人的死亡證明、被繼承人父母的死亡證明、被繼承人與申請人的關系證明、被繼承人離婚民事判決書及其相關筆錄、申請人獨生子女證明、不動產權證書。登記機構經查驗發現，被繼承人離婚民事判決書提及其生前有一私生子無法找到，故登記機構以法定繼承人無法共同到現場申請繼承登記，于同年5月2日做出不予受理告知書。
案例中，登記機構的主要問題在于未能當場出具不予受理告知書。目前，窗口工作人員對于申請人要求書面告知的行為，較多是轉到后臺處理或請示部門負責人。出具書面的不予受理告知書，相對口頭告知難度加大、要求提高。有些登記機構經過內部研究，到起草文書，再到出具正式的不予受理告知書，需要一定時間。與申請人提出申請之間存在的時間差，客觀上導致不能實現當場出具。

案例2：2018年5月21日，孫某向登記機構申請將某集體建設用地上的房產證、共有權證換為不動產權證書，并提交了申請書、原房產證、共有權證、身份證明。登記機構查驗后，認定該房為小產權房，以申請材料不齊、小產權房暫不能辦理換證登記為由，于同年5月21日向孫某發出了不予受理告知書。
案例中的不予受理行為主要存在兩個問題：一是未能一次性告知換證需要補正的全部內容；二是以該房為小產權房為由不予辦理換證，理由欠妥。事實上，該案例在開庭審理中，審理法官對于小產權房概念較為疑惑，因為目前尚無法律法規對小產權房進行明確界定，只是一些規范性文件中有相關描述。登記機構可以《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）及其實施細則為依據，認定申請材料不齊，然后再告知還需要補齊土地權屬來源等材料，而不需要發散性、延伸性去引用一些對辦理登記沒有直接關聯的文件規定。

案例3：吳某的代理人張某于2018年2月14日向登記機構申請某宅基地及房屋登記，同時提交了該房的土地示意圖（草）、房產平面圖（草），登記機構經查驗，以申請材料不符合法定形式和多占的土地以非法占用土地論處為由，于當日以不動產所在地的分中心名義向代理人發出了不予受理告知書，同時告知了申請人需要補正的材料。
案例中的不予受理告知書主要存在三個問題，一是收取的申請材料中缺少申請書，申請書作為申請人提出申請的主要書證，是應該讓申請人填寫并收取，一方面申請書可作為提起申請的依據，另一方面可以明確其申請的不動產登記類型，便于告知其需補正的內容；二是不予受理告知書上的蓋章主體是不動產登記分中心，不是法定賦予登記職責的國土資源主管部門，而不予受理行為與登記機構做出的登記行為同屬行政行為；三是不予受理的理由模糊不清，以至于審理法官質疑何為申請材料不符合法定形式，而且對于合法部分的土地如何辦理沒有明確。

依法做出不予受理行為的建議
為依法規范做出不予受理行為，不產生法律后果，必須熟悉有關不予受理行為的相關法律依據，把握好出具相關文書的要點。
不予受理的相關法律規定。目前，不動產登記不予受理方面的明確規定，主要有《條例》第17條，以及《不動產登記操作規范（試行）》3.5.2和3.5.3。其中有五個關鍵要點需把握：其一，申請人提出的登記申請材料不齊全或者不符合法定形式的，登記機構不予受理的，一是需要申請人填寫登記申請書，二是需要當場書面告知，而不能延后期限。其二，不予受理告知書的出具主體為登記機構，加蓋的印章應為登記機構的公章或其登記專用章，而不能是具體的經辦機構，當然經辦機構即為登記機構的除外。其三，在不予受理書面告知的同時，還需要根據相應的法律規定一次性告知申請人需要提交的全部補正內容，而不是不告知或部分告知補正內容。其四，不予受理告知書一式兩份，并且還需要經申請人簽字確認。確認后的不予受理告知書一份交當事人，一份由登記機構留存。其五，如遇申請登記的不動產不屬于本機構登記范圍的，應當當場書面告知申請人不予受理，并告知申請人向有登記權的機構申請。如果無法確定何部門為有登記權的機構，需要核實清楚后，才能告知，不應該通過自己的猜測或估計來判定。
制作不予受理告知書的幾點建議。第一，在《規范》中的《不動產登記不予受理告知書》格式文本上，根據申請人的實際申請情況，進行規范填寫，尤其注意把握好前述五個關鍵點，如當場即申請日期與出具不予受理告知書的時間為同一日，告知書中明確登記機構收到申請人的申請材料是哪些，根據哪條規定，需要補正哪些材料等。
第二，鑒于不予受理與予以登記行為同等重要，故建議登記機構出具不予受理告知書應經過一定的審核流程，以確保告知書中的內容法律應用正確，程序正當，最大限度避免引起行政敗訴案件。這樣的審核流程雖然涉及環節較多，但對于此類事項可以實行快速通道、緊急處理，故當場出具不予受理等文書是完全可行的。
第三，復雜的業務難以確定是否具備受理條件的，可以先行受理，進入審核后再做處理。目前，非公證繼承登記是登記機構面臨的一大難題。2016年7月5日起，公證書不再作為繼承登記的前置條件，而辦理繼承需調查的內容涉及被繼承人的婚姻、親屬關系、扶養、遺囑等內容。遇到簡單的繼承法律關系，受理人員在受理時即可做出是否受理登記的判斷。但對于疑難復雜的繼承登記申請，在申請材料基本要件齊全的前提下，可以先行受理，轉入審核，由審核人員根據法律規定啟動相應的調查程序。