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編者說：

楊豐春、楊峰栓及楊豐生系兄弟，三人因老宅的宅基地使用權多次發生糾紛，其所在地鎮政府通過調查，依據土地管理法等法律法規對此糾紛作出了處理意見，決定收回爭議老宅宅基地，由所在生產小組集體所有。楊豐春、楊峰栓對此意見不服，向法院提起行政訴訟，其認為議老宅基系兄弟三人祖產，應按照祖輩遺產保留繼承權。本案中，宅基地上已建成房屋，當該房屋作為遺產被繼承時，其項下的宅基地使用權能否被繼承？繼承人戶口是否遷出、是否仍為農村居民、是否已經擁有宅基地等因素是否會影響宅基地使用權能否被繼承？本文收錄于最高人民法院官刊《人民司法（案例）》2016年第32期，具體內容推送如下：

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作者 |?王建軍 ?謝蕊娜，?河南省淅川縣人民法院

作者 |?趙均鋒，河南省淅川縣人民檢察院

來源 | 《人民司法（案例）》2016年第32期

本文共計4283個字，大概8分鐘讀完

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農村房屋及其宅基地使用權應一體繼承

宅基地上已建成房屋情形下，無論繼承人戶口是否遷出、是否仍為農村居民、是否已經擁有宅基地，當房屋作為遺產被繼承時，其項下的宅基地使用權也應當被一體繼承。

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一審：(2014)淅行初字第80號

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原告：楊豐春。

原告：楊峰栓。

被告：淅川縣荊紫關鎮人民政府。

第三人：楊豐生。

原告楊豐春、楊峰栓因不服被告淅川縣荊紫關鎮人民政府土地所有權處理決定，向淅川縣法院提起訴訟。

2013年7月份起，原告楊豐春、楊峰栓及第三人楊豐生兄弟三人因老宅基地使用權多次發生糾紛，后被告淅川縣荊紫關鎮人民政府根據調查情況，依據土地管理法、《土地管理實施條例》、《土地登記規則》、《河南省實施土地管理法辦法》等法律法規，于2014年7月31日作出了荊政(2014)61號關于荊紫關鎮北街村楊豐春、楊峰栓與楊豐生宅基地糾紛處理意見，決定收回爭議老宅宅基地由所在生產小組集體所有。原告楊豐春、楊峰栓對此意見不服，向法院提起行政訴訟，請求撤銷淅川縣荊紫關鎮人民政府所作出的荊政(2014)61號關于荊紫關鎮北街村楊豐春、楊峰栓與楊豐生宅基地糾紛處理意見。

原告楊豐春、楊峰栓訴稱，爭議老宅基系原告及第三人祖產，應按照祖輩遺產保留繼承權，原告作出的將老宅宅基收歸集體所有系錯誤決定。認為被告作出的具體行政行為事實認定及適用法律存在錯誤，提起訴訟，請求法院依法予以撤銷。

被告淅川縣荊紫關鎮人民政府辯稱，依據土地管理法及《河南省農村宅基地用地管理辦法》等相關法律法規，認定原告及第三人在已有新宅基地的情況下要求繼承老宅基與現行一戶一宅的法律法規相違背，處理意見并無不當。認為所作出的處理意見認定事實清楚，符合法律規定，請法院依法駁回原告訴訟請求。

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淅川縣法院經審理認為，該處理決定適用法律錯誤。荊政(2014)61號處理意見顯示，楊豐春、楊峰栓、楊豐生兄弟三人爭議老宅系1953年發放土地證，依據《確定土地所有權和使用權的若干規定》的通知第十九條：“土地改革時分給農民并頒發了土地所有證的土地，屬于農民集體所有；實施《六十條》時確定為集體所有的土地，屬農民集體所有。依照第二章規定屬于國家所有的除外”可知，爭議老宅宅基地系集體所有，老宅基上房屋為私人合法財產。依據土地管理法第六十二條規定的一戶一宅、第六十三條規定的“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓”可知，農村宅基地的土地所有權歸集體所有，農民只有使用權，沒有處分權。但繼承法第三條：“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括：公民的收入；公民的房屋、儲蓄和生活用品；公民的林木、牲畜和家禽；公民的文物、圖書資料；法律允許公民所有的生產資料；公民的著作權、專利權中的財產權利；公民的其他合法財產”，明確規定保護公民的合法繼承權；由物權法第一百四十七條“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”可知，我國實行房地一體主義。房屋依附于宅基地之上，房屋所有權與宅基地使用權具有不可分割性。由此可知，老宅房屋應當作為合法遺產予以繼承，保護繼承人的合法繼承權。因此，被告作出處理意見適用法律不當，侵犯了原告和第三人的合法權益。

故淅川縣荊紫關鎮人民政府作出的荊政(2014)61號處理意見認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予以撤銷。依據行政訴訟法第五十四條第(二)項，判決撤銷被告淅川縣荊紫關鎮人民政府作出的荊政(2014)61號處理意見。

宣判后，各方當事人均未提出上訴，判決已生效。

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隨著城市化進程的推進，城中村及城邊上的農村房屋漲價飛快，農村土地身價倍增。在這樣的背景下，因宅基地引發的各種矛盾、糾紛不斷顯現。物權法規定農村土地權利形式有三種：集體土地所有僅、集體土地建設用地使用權、宅基地使用權。在我國，目前對集體建設用地使用權流轉政策是支持的，對宅基地使用權的流轉卻是禁止的，但是宅基地上所建房屋作為法律保護的私有財產是可以繼承的(物權法第六十四條規定私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權)，這樣一來，因繼承導致的房屋所有權的轉移與宅基地使用權不得流轉便產生了矛盾。當房屋作為遺產被繼承時，其項下的宅基地使用權也應當被一體繼承，這既符合法律規定又有利于保護農民的私有財產權，更能夠長遠保護農民的合法權益。

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一、宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承具有法律基礎。物權法、土地管理法等法律、政策明確禁止城鎮居民購置宅基地，但并未禁止對宅基地使用權的繼承，相反，深入解讀相關規定，往往能夠得出支持性的結論。

第一，宅基地使用權應當隨房屋被繼承是房地一體原則的必然要求。房地一體意味著房隨地走、地隨房走。只有房地一體權利人才能完整地享有房屋的所有權，體現出對所有權的尊重和保護。房屋及其附屬設施不是空中樓閣，其建造必然要占用一定的土地，離開了土地，房屋就成了一堆一文不值的瓦礫，所謂“皮之不存毛將焉附”，即是此理，故而，房屋的轉移必然導致土地使用權的移轉。繼承法第三條規定的遺產范圍包括了房屋，且沒有區分城市或者農村的房屋，亦沒有對繼承人的身份資格及是否擁有房屋作出限制。房屋可以繼承移轉，項下的宅基地使用權依據地隨房走原則，當然移轉至繼承人。如果因為繼承人是城鎮居民或者戶口已經遷出或者已經擁有宅基地，法院否定宅基地使用權隨房屋繼承，那么，繼承人繼受的將是沒有土地使用權的小產權房，將面臨著房屋不能翻建、房屋一旦滅失后土地被收回、限期拆除房屋或限期轉讓等等不利后果，實際上造成對公民私有財產權的限制。只有允許宅基地使用權隨房屋不受限制地繼承，才能保障繼承人對房屋行使完整的占有、使用、受益、處分的所有權權能，確保農民的合法權益。

第二，宅基地一戶一宅原則在房屋繼承中不宜機械適用。宅基地使用權的取得分為原始取得和繼受取得，前者指依據法律的直接規定將農民擁有的宅基地所有權轉變為宅基地使用權；后者以創設繼受取得為常態，創設繼受取得以申請為主。土地管理法第六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，通觀整個條文，無論是“其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，還是“農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府批準”以及“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，都是在圍繞宅基地的創設繼受取得展開規定，從本條的整體規范的角度理解，所謂一戶一宅實際上是在規制宅基地的申請行為，其準確理解應當為“一戶只能申請一處宅基地”，至于設定繼受取得后因法律事實(如繼承)的發生的權屬變化不應當受此限制。因而根據繼承法第三條的規定發生的宅基地使用權的繼承屬于因法律直接規定發生的權屬變更，不能以一戶一宅原則機械性地否定宅基地使用權的繼承。

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二、宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承具有社會基礎。隨著統籌城鄉協調發展日益成為各方的高度共識，宅基地使用權的合法繼承具有的保護農民的合法財產權益、破除城鄉二元體制、構建和諧村居環境的制度功能日益顯現，此時，司法應當因勢利導，通過裁判積極回應社會需求。

第一，承認宅基地使用權的隨房屋所有權一并繼承能夠充分發揮用益物權的價值功能，保護農民合法權益。宅基地使用權性質上屬用益物權，從用益物權的本質出發，權利人得獨立支配標的物獲得收益并得依法行使處分權，其用益的指向就是建造房屋，滿足居住權。但我國宅基地制度具有濃厚身份和福利色彩，處分權能受到了嚴格限制(指單獨轉讓)，財產屬性大大削弱。然而，當宅基地上建造房屋之后，宅基地使用權便與房屋所有權緊密結合成為后者須臾不可離之所在。同時，我國社會面臨著由農業社會到現代工業社會的轉變，農村宅基地承載房屋、保障居住等傳統功能逐步萎縮，而財富儲存功能、產業空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強，宅基地使用權的財產屬性被極大激活，連同房屋成為農民最重要的財產，具備了在不同主體之間流轉的可能性。在當前我國法律和政策均限制農村房屋買賣、抵押、出租的前提下，承認宅基地使用權隨房屋一并可以不受限制地被各種身份的繼承人繼承，可以充分挖掘宅基地使用權本應具備的財產功能，落實農民對自身財產的處分權利，從而對其合法權益實現更為完備的保護。

第二，承認宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承有利于構建和諧的農村社會。在傳統儒家思想的影響下，我國農村一直有一種“祖屋”情結，尤其在農村，有不少老宅是祖傳的房屋，慶典、祭祀也常與其密切相關，它不僅僅是一間房屋，更是凝聚家庭甚至整個家族的紐帶，成為一種文化符號和精神象征，匯聚了家庭成員的榮譽感和歸屬感，對于從農村遷居到城鎮抑或是從本村遷到鄰村的人而言，老宅更是感情的歸宿。所以，無論戶口是否遷出，老宅都應該是全體家庭成員共同的精神和物質財富。所以，當被繼承人死亡后，所有享受繼承權的家庭成員，無論是否是本集體經濟組織成員，無論是否符合宅基地申請條件，都有權繼承老宅以及其項下的宅基地使用權，這合乎人情，順應民心，與科學發展觀、構建和諧農村的目標不謀而合。

第三，承認宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承，有利于破除城鄉二元結構，促進城鄉一體化發展。其一，建國初期基于各種考慮，人為地將公民分為農業和非農人口進行管理，并依此實行不同的土地使用權制度，直至今天發展成為建設用地使用權和宅基地使用權制度。兩種制度的開放程度不同，城市遠比農村開放程度高，在城市，居民對其住宅擁有完全的所有權，可以自由地抵押、轉讓和繼承，與其房屋緊密相連的國有土地使用權也按照“地隨房走”的原則一并流轉；而農村卻恰恰相反，宅基地使用權的行使受到頗多限制。這與物權法的物權平等原則以及統籌城鄉發展的大背景格格不入。如果承認建有房屋的宅基地使用權能夠在不同戶籍的主體特別是能夠為城鎮戶口的繼承人繼承，那么無異于在宅基地使用權的流轉領域中，找到了一條既不為現行法律嚴格禁止，又能實現城鄉土地使用權要素連通的路徑。其二，據統計，到2020年，我國城鎮居民總人數要增長3億以上，每年將有1500萬農民進城成為城市居民。如此龐大的人群實現戶籍身份的轉換，如果允許他們繼承農村老宅的宅基地使用權，則可以進一步化解城鄉二元結構的藩籬，實現土地使用權在城鄉之間有限度地流轉，為下一步農村土地使用權制度改革埋下伏筆。需要強調的是，允許城鎮居民或者已有宅基地的村民繼承宅基地使用權與允許宅基地使用權的買賣不同，后者情況下，有人認為如果允許農民賣掉唯一房產，會造成居無定所，給社會帶來不穩定因素，但是在前者情況下不會產生這樣的問題，原房屋的所有人和宅基地使用權人已經作古，再也不可能對社會提出任何索求了，不會引發農村社會的不穩定。

農村宅基地和房屋繼承制度的完善，應立足于我國當前農村經濟和社會現狀，也不能脫離農民在土地權利問題上的一般心理習慣和行為模式。因此，現階段必須在承認農民既得利益和保持農村社會安定的前提下，逐步推進，分步到位。所以，完善我國農村宅基地使用權制度之路還很長，但隨著社會的發展、法治進程的推進以及無數人完善這一制度的不懈努力，農村宅基地使用權制度終將會被賦予最合理的內容，農村宅基地使用權也終將會以真正獨立的用益物權角色回歸到市場經濟的舞臺。