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山東省濟南市中級人民法院

行 政 判 決 書

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(2016）魯01行終690號

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上訴人(原審原告)畢德菊，男，住平陰縣。

被上訴人（原審被告）平陰縣榆山街道辦事處，住所地平陰縣。

法定代表人趙利，主任。

委托代理人劉克勇，北京金誠同達律師事務所律師。

委托代理人王脈峰，男，平陰縣榆山街道辦事處工作人員。

被上訴人（原審被告）平陰縣國土資源局，住所地平陰縣。

法定代表人劉邦鎖，局長

委托代理人齊愛平，男，平陰縣國土資源局工作人員。

委托代理人張新穎，女，平陰縣國土資源局法律顧問。

原審第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會，住所地平陰縣。

法定代表人趙樹軍，主任。

委托代理人畢紅波，平陰縣居民委員會。

上訴人畢德菊因與被上訴人平陰縣榆山街道辦事處、平陰縣國土資源局、原審第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會征收安置補償協議糾紛一案，不服平陰縣人民法院（2016）魯0124行初14號行政判決，向本院提起上訴，本院依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

原審法院查明，因云翠新區建設，平陰縣人民政府依法對平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會會集體土地的房屋進行征收，原告所有的涉案房屋亦在征收范圍內。因涉案房屋及宅基地沒有房屋所有權證及土地使用權證，也沒有經縣政府或街道辦事處審核批準及村集體經濟組織認可的有關材料，按照《關于印發云翠片區部分地塊征地范圍內房屋評估有關問題處理意見的通知》要求，對原告房屋的補償安置按照平陰縣征地地面附著物補償標準的有關規定進行補償。2016年3月24日，原告與被告平陰縣榆山街道辦事處、第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會簽訂了《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》，同日，原告畢德菊完成搬遷并驗收合格，3月25日，原告畢德菊領取了征收補償安置協議約定的補償款。2016年5月16日，原告認為補償價格過低，顯失公平，并對補償價格欺詐了原告，訴至法院，請求撤銷2016年3月24日簽訂的《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》并判令重新簽訂安置補償協議。

原審法院認為，根據《山東省土地征收管理辦法》第五條規定：“市、縣人民政府負責本行政區域內的土地征收工作。鄉(鎮)人民政府、街道辦事處按照上級人民政府的統一安排，協助做好土地征收的有關工作。”第六條規定：“省人民政府國土資源行政主管部門負責全省土地征收的監督管理工作。市、縣人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區域內土地征收的具體實施工作。”因此，被告平陰縣國土資源局具有組織本行政區域內土地進行征收與補償的法定職權，被告平陰縣榆山街道辦事處受被告平陰縣國土資源局委托，具體實施本行政區域內土地征收與補償工作，符合法律規定。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。……”第十二條規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；……”。原告與被告平陰縣榆山街道辦事處簽訂的《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》，其性質屬于行政協議，該行政協議的簽訂與履行，與原告的財產權息息相關。因此，原告畢德菊認為《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》侵犯了其合法權益，有權向人民法院提起行政訴訟。對于被告平陰縣榆山街道辦事處認為本案不應作為行政案件受理的主張，法院不予支持。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條規定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”第三人雖與本案行政行為或案件處理結果無利害關系，但涉案土地屬于平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會集體土地，原告畢德菊為第三人平陰縣居民委員會平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會的居民，同時第三人一直配合兩被告履行房屋征收補償安置的工作，并作為丙方與原告畢德菊、被告平陰縣榆山街道辦事處共同簽訂了《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》，將平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會居民列為本案第三人，能夠更好的查明案件事實及保障行政相對人的合法權益。故對于第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會辯稱本案與其無關，不應將其列為第三人的主張，依法不予支持。行政協議的訂立，是在充分尊重行政相對人意思表示的基礎上，以協商一致的方式達成協議，通過履行雙方協議所確定的權利義務，實現行政管理目標。協議一旦協商訂立，非因法定事由不得撤銷。《中華人民共和國合同法》第五十四條規定：“下列合同，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷。”本案中原告要求撤銷與被告平陰縣榆山街道辦事處、第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會訂立的《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》的理由有二：其一，原告主張該房屋征收補償安置協議是以欺詐手段訂立，顯失公平，但原告未提供任何證據證明該主張，再結合本案中補償款原告已全額領取，協議所涉房屋已自愿騰空搬遷等事實，原告認為房屋征收補償安置協議是以欺詐手段訂立，顯失公平的理由不能成立，法院不予支持。其二，原告認為被告對涉案房屋以600元/㎡補償，認定事實錯誤。平陰縣人民政府《關于印發云翠片區部分地塊征地范圍內房屋評估有關問題處理意見的通知》規定：“對于宅基地面積超過264平方米的部分以及搶占集體土地建造的住房，被征收人在規定的搬遷期限內完成搬遷的，可以按照平陰縣征地地面附著物補償標準有關規定補償；拒不搬遷的，按照違章建筑認定，依法強制拆除。”本案中，涉案房屋及宅基地沒有房屋所有權證及土地使用權證，也沒有經縣政府或街道辦事處審核批準及村集體經濟組織認可的有關材料，不符合全額補償的條件。現原告以應全額補償從而要求撤銷《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》無事實和法律依據，法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回畢德菊的訴訟請求。案件受理費50元，由畢德菊負擔。

上訴人畢德菊不服原審判決上訴稱：原審法院審理事實不清，法律適用錯誤，導致判決結果嚴重錯誤，對上訴人造成極大不公。1、原審法院審理事實不清，上訴人已經提供了顯失公平證據。在原審中，上訴人提供了《云翠大街拆遷補償政策解讀》證明了顯失公平。在政府發布的政策中，明確規定了正房價格為每平方米3945元，配房每平方米1972.5元，但是給上訴人安置的價格只有600元，價格相差數倍，明顯屬于顯失公平。但是原審法院對該證據的內容視而不見，判決書中也沒有體現補償的內容，且以沒有提供證據為理由駁回起訴。2、原審法院適用法律錯誤，判決沒有法律依據。依據《中華人民共和國立法法》第八條規定，下列事項只能制定法律：（七）對非國有財產的征收、征用；至今為止全國人大沒有制定關于集體土地上房屋征收補償的依據，沒有任何行政機關可以制定集體土地上房屋征收的文件，也沒有任何行政機關可以征收集體土地上的房屋，被上訴人主張對上訴人的房屋進行征收，沒有法律依據。在原審中，被上訴人僅僅提供了土地征收的擬征收的文件，沒有提供土地已經被國務院或者山東省人民政府征收的任何文件。依據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定，征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農轉地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續。不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。3、原審法院認定上訴人的房屋沒有辦理相關手續，與其他有手續的房屋補償標準不同，沒有法律依據。在房屋征收過程中，所有的房屋只有補償和不予補償的區分，不存在其他房屋補償的標準，房屋沒有手續不是少給補償的法定理由。《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》（國辦發明電[2003]42號）規定，完善相關政策措施，妥善解決遺留問題，各地要本著實事求是的原則，采取積極有效的措施，切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷范圍內產權性質為住宅，但已依法取得營業執照經營性用房的補償，各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。對拆遷范圍內由于歷史原因造成的手續不全房屋，應依據現行有關法律法規補辦手續。沒有法律法規規定，這種沒有辦理相關手續的房屋可以少給補償。上訴人的房屋自己用于居住，并不是為了多領取補償款而建設，不屬于違章建筑的范圍，補償應該一視同仁。被上訴人以上訴人房屋缺少相關手續為理由，給予的補償與實際相差數倍，對上訴人極其不公。原審法院判決上訴人的房屋因為沒有辦理相關手續，可以少給補償款沒有法律依據。綜上所述，原審法院認定事實不清，法律適用錯誤，判決沒有法律依據，請求二審法院維護上訴人的合法權益。請求二審法院：1、撤銷（2016）魯0124行初14號行政判決，并對本案依法審理。2、本案的訴訟費用由被上訴人承擔。

被上訴人平陰縣榆山街道辦事處、平陰縣國土資源局、原審第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會二審中未提交書面意見。

上訴人向原審法院提交了以下證據：

原告的身份證復印件；

平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議；

2016年2月1日云翠大街拆遷補償政策解讀；

東三里居委會出具證明一份。

被上訴人平陰縣榆山街道辦事處在法定期限內向原審法院提交了其作出被訴行政行為的證據、依據：

平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議；

云翠片區房屋搬遷驗收合格證明；

銀行轉賬支票存根及收款收據；

畢德菊身份證復印件、銀行卡復印件；

集體土地上房屋征收實施委托協議書；

關于云翠新區核心區“三縱兩橫”道路建設項目可行性研究報告的批復；

平陰縣人民政府辦公室關于印發云翠片區部分地塊征地拆遷工作實施方案的通知及實施方案；

平陰縣人民政府擬征收土地公告及張貼照片；

平陰縣人民政府關于印發平陰縣國有土地上房屋征收補償和補助獎勵辦法的通知；

平陰縣人民政府辦公室關于印發云翠片區部分地塊征地范圍內房屋評估有關問題處理意見的通知。

被上訴人平陰縣國土資源局在法定期限內向原審法院提交了其作出被訴行政行為的證據、依據：

關于云翠新區核心區“三縱兩橫”道路建設項目可行性研究報告的批復；

2、平陰縣人民政府辦公室關于印發云翠片區部分地塊征地拆遷工作實施方案的通知及實施方案；

3、平陰縣人民政府擬征地土地公告；

4、平陰縣人民政府關于平陰縣國有土地上房屋征收補償和補助獎勵辦法的通知及征收補償和補助獎勵辦法；

5、平陰縣人民政府辦公室關于印發云翠片區部分地塊征地范圍內房屋評估有關問題處理意見的通知；

6、平陰縣集體土地房屋征收補償安置協議；

7、云翠片區房屋搬遷驗收合格證明；

8、畢德菊身份證復印件、銀行卡復印件、轉賬支票存根及收款收據；

9、王玉連土地登記申請書；

10、畢德菊土地登記申請書；

11、畢德菊房地產評估報告書。

原審第三人平陰縣榆山街道東三里社區居民委員會原審過程中未提交證據。

上述證據、依據均經原審庭審質證并隨原審卷宗移送本院。本院對證據的分析和事實的認定與原審法院一致。

本院認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）其他行政協議。”本案中，涉案的《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》系行政機關為實現公共利益或者行政目標，與行政相對人達成的具有行政法上權利義務內容的補償安置協議，應當屬于行政訴訟的受案范圍，需依照《中華人民共和國行政訴訟法》及有關司法解釋并參照適用《中華人民共和國合同法》進行審理。

《中華人民共和國合同法》第五十四條第一、二款規定：“下列合同，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷。”涉案《平陰縣集體土地上房屋征收補償安置協議》簽訂過程中，上訴人在協議上簽字行為的法律意義是自愿接受補償安置條件，其應對自己的行為承擔法律責任，其事后提出相反主張的，應承擔證明責任。本案中，上訴人沒有提供充分證據證明，雙方訂立協議時存在重大誤解；也沒有證據證明，被上訴人采用欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，違背其真實意思。上訴人沒有提供涉案房屋的土地使用權證、房屋所有權證以及其他證明文件，沒有證據證明涉案補償安置協議存在顯失公平的情形。上訴人領取補償款的事實，能夠印證對涉案協議的認可，涉案補償安置協議是雙方真實意思表示，且該協議雙方已經按約定履行完畢。上訴人訴請原審法院判令撤銷涉案補償安置協議及判令重新簽訂安置補償協議，缺乏事實根據和法律依據。本案審理的焦點是涉案補償安置協議是否應被撤銷的問題，上訴人所稱的土地征收問題并非本案審理范圍。綜上，上訴人上訴理由均不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費人民幣50元，由上訴人畢德菊負擔。

本判決為終審判決。

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審　判　長　　張振明

審　判　員　　張啟勝

代理審判員　　魏吉鋒

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二〇一六年十二月十四日

書　記　員　　張天虹