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“因不動產提起的行政訴訟”，在行政訴訟中涉及兩個重要問題，一是涉及專屬管轄，二是涉及最長起訴期限。《行政訴訟法》第二十條規定：“因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。”這一規定被稱為專屬管轄。作出這種制度安排，主要是考慮法院行使審判權的便利性。不動產所在地法院能夠就近調查、勘驗、取證、測量，以及就近執行判決。實踐中，對于何為“不動產”并無爭議，一般是指不能移動其位置或者其位置移動后就會引起其性能、價值、形狀等改變的財產，主要指土地（包括灘涂、草原、山嶺、荒地等）及其地面附著物。真正存在爭議的是何為“因不動產”，亦即如何界定“因不動產提起的行政訴訟”。通說認為，一般是指因行政行為直接針對不動產而引起的行政糾紛，而不應當擴大解釋為與不動產有任何聯系的行政糾紛。正是基于這種認識，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九條第一款進一步作出界定：“行政訴訟法第二十條規定的‘因不動產提起的行政訴訟’是指因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。”所謂“因行政行為導致不動產物權變動”，是指因行政行為直接導致不動產物權設立、變更、轉讓、消滅等法律效果。
?“因不動產提起的行政訴訟”，也涉及最長起訴期限的確定。《行政訴訟法》第四十六條第二款規定：“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九條第一款雖然是對《行政訴訟法》第二十條的解釋，但也同樣適用于第四十六條第二款。亦即，適用二十年最長保護期限的案件，僅限于“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟”。
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裁判文書
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中華人民共和國最高人民法院
行政 裁 定 書
（2017）最高法行申8347號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張尚義，男，1956年9月8日出生，漢族，住山西省太原市萬柏林區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張尚奇，男，1955年9月18日出生，漢族，住山西省五臺縣。
委托代理人李先娥，女，1960年8月9日出生，漢族，住山西省五臺縣新城區。系張尚奇之妻。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山西省五臺縣人民政府，住所地山西省五臺縣城向前街政府辦公大樓。
法定代表人武新亮，該縣人民政府縣長。
再審申請人張尚義、張尚奇因訴山西省五臺縣人民政府（以下簡稱五臺縣政府）行政處理一案，不服山西省高級人民法院（2017）晉行終22號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員楊立初、審判員張志剛參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
山西省大同市中級人民法院一審認為：2010年5月23日，五臺縣政府向茹村鄉人民政府、山西煤炭運銷集團天和煤業有限公司（以下簡稱天和公司）在內的多家單位下發了五政發〔2010〕35號《關于批轉山西煤炭運銷集團天和煤業有限公司和大同煤礦集團忻州同華煤業有限公司煤礦露天開采涉及農村有關問題處理方案的通知》（以下簡稱五政發〔2010〕35號文件）。該通知下發后，天和公司與五臺縣茹村鄉山角村村委會簽訂了《露天煤礦征占用林地補償協議》。天和公司與張尚奇簽訂了移民補償協議，將其與張尚義在山角村的共有房屋、祖墳補償款等一并領取。從煤礦企業兼并重組的整個過程看，五臺縣政府作出的五政發〔2010〕35號文件并無不當，且張尚義、張尚奇均已獲得相應補償，故其要求撤銷五政發〔2010〕35號文件以及其他訴訟請求，均無事實根據和法律依據。依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項之規定，作出（2016）晉02行初16號行政判決，駁回張尚義、張尚奇的訴訟請求。
張尚義、張尚奇不服，提起上訴。
山西省高級人民法院二審認為：本案被訴行政行為是五臺縣政府作出的五政發〔2010〕35號文件，從文件內容看，主要是針對天和公司移民搬遷補償、占地、生態綠化、復墾，新村選址、安全隱患排查處置等事項作出的原則性規定。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十六條第二款的規定，“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”該條規定的“因不動產提起訴訟”，主要是指行政行為直接針對不動產的所有權和使用權的案件，即對不動產具有直接處分性的案件，比如房屋登記、土地確權、房屋拆遷類案件。對于不影響不動產所有權、使用權，而只是涉及不動產內容的，不屬于“因不動產”。本案被訴的五政發〔2010〕35號文件只是涉及不動產相關內容，不涉及對土地房屋所有權、使用權的處分內容，故應當適用“其他案件”最長五年的起訴期限。被訴行政行為作出于2010年5月23日，張尚義、張尚奇于2016年5月24日提起訴訟，已經超過最長五年的起訴期限。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項之規定，應當裁定駁回張尚義、張尚奇的起訴，原審法院對本案予以實體審理，適用法律錯誤，依法應當予以糾正。關于張尚義、張尚奇提出的責令五臺縣政府停止違法許可對其合法權益造成的侵害，廢止所有非法協議及要求五臺縣政府承擔違法許可對其造成的經濟損失等訴訟請求均系基于第一項訴訟請求提出的附隨性訴求。張尚義、張尚奇的第一項訴訟請求既然不符合起訴條件，第二項、第三項訴訟請求也沒有事實依據，故也不符合起訴條件，應當裁定駁回起訴。張尚義、張尚奇針對被訴行政行為實體方面提出的上訴理由均不能成立，依法應當予以駁回。根據《行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第一項之規定，裁定撤銷山西省大同市中級人民法院（2016）晉02行初16號行政判決；駁回張尚義、張尚奇的起訴。
張尚義、張尚奇向本院申請再審稱：再審被申請人以租代征，對再審申請人土地房屋非法強拆。賠償后誣告再審申請人敲詐，把民事當刑事違法做案。二審裁判認定只涉及動產而不涉及不動產是強盜理由，以超期起訴為由撤銷原判駁回起訴，剝奪了再審申請人享有的訴訟權利。請求：撤銷山西省高級人民法院（2017）晉行終22號行政裁定，撤銷五政發〔2010〕35號文件，并案審理所采用的刑事判決書和裁定書，判決廢止所有非法協議，判決再審被申請人賠償一切經濟損失、精神傷害和誤工損失等。
本院認為：根據《行政訴訟法》第九十條的規定，當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。就本案而言，已經發生法律效力的判決、裁定，是山西省高級人民法院作出的（2017）晉行終22號行政裁定，該裁定撤銷了一審判決，駁回了再審申請人的起訴。其改判理由主要有兩點：第一，本案不屬于“因不動產提起訴訟的案件”；第二，本案已經超過了最長五年的起訴期限。再審申請人正是對此認定表示不服。因此，這兩個問題成為本院審查的重點。
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一、“因不動產提起的行政訴訟”
“因不動產提起的行政訴訟”，在行政訴訟中涉及兩個重要問題，一是涉及專屬管轄，二是涉及最長起訴期限。《行政訴訟法》第二十條規定：“因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。”這一規定被稱為專屬管轄。作出這種制度安排，主要是考慮法院行使審判權的便利性。不動產所在地法院能夠就近調查、勘驗、取證、測量，以及就近執行判決。實踐中，對于何為“不動產”并無爭議，一般是指不能移動其位置或者其位置移動后就會引起其性能、價值、形狀等改變的財產，主要指土地（包括灘涂、草原、山嶺、荒地等）及其地面附著物。真正存在爭議的是何為“因不動產”，亦即如何界定“因不動產提起的行政訴訟”。通說認為，一般是指因行政行為直接針對不動產而引起的行政糾紛，而不應當擴大解釋為與不動產有任何聯系的行政糾紛。正是基于這種認識，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九條第一款進一步作出界定：“行政訴訟法第二十條規定的‘因不動產提起的行政訴訟’是指因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。”所謂“因行政行為導致不動產物權變動”，是指因行政行為直接導致不動產物權設立、變更、轉讓、消滅等法律效果。
二、最長起訴期限
“因不動產提起的行政訴訟”，也涉及最長起訴期限的確定。《行政訴訟法》第四十六條第二款規定：“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九條第一款雖然是對《行政訴訟法》第二十條的解釋，但也同樣適用于第四十六條第二款。亦即，適用二十年最長保護期限的案件，僅限于“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟”。本案中，山西省高級人民法院二審認為，“本案被訴的五政發〔2010〕35號文件只是涉及不動產相關內容，不涉及對土地房屋所有權、使用權的處分內容，故應當適用‘其他案件’最長五年的起訴期限”，符合前述司法解釋規定的精神。其認定“被訴行政行為作出于2010年5月23日，張尚義、張尚奇于2016年5月24日提起訴訟，已經超過最長五年的起訴期限”，具有相應的事實根據。本院注意到，再審申請人因為服刑在一定期間內人身自由受到限制。雖然《行政訴訟法》第四十八條對“因不可抗力或者其他不屬于自其身的原因耽誤起訴期限的”以及“因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的”，作出了起訴期限可以扣除或者延長的規定，但該規定并不適用于《行政訴訟法》第四十六條第二款規定的五年和二十年的最長起訴期限。這是因為，所謂最長起訴期限屬于客觀期間，無論什么原因，都不發生扣除、延長。
三、其他訴求
再審申請人在再審申請中還對相關刑事判決和裁定提出質疑，并要求并案審理。這一要求不符合行政訴訟的性質，也缺乏相應的法律依據。其提出的一系列賠償訴求，也因主訴被依法裁定駁回，從而喪失請求的前提。
綜上，再審申請人張尚義、張尚奇的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人張尚義、張尚奇的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 楊立初
審 判 員 張志剛
二〇一八年六月二十九日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力
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