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?“半城鎮(zhèn)化”的分歧

??在中國城市化發(fā)展的過程中，一直有兩種不同的思路，一種是主張發(fā)展特大型城市，不應該限制人口的自由流動；另一種是限制特大型城市的發(fā)展，平衡發(fā)展中小型城市，所以城市化在他們看來是“城鎮(zhèn)化”。

??持第一種觀點最有代表性的，應該要數(shù)上海交通大學的陸銘教授。

??在《大國大城》一書中，陸銘教授有幾個非常典型的判斷，比如行政手段不能控制特大型城市的人口增長，以人口規(guī)模來看，上海還太小了。他認為，首位城市的人口規(guī)模是由國家總?cè)丝谝?guī)模決定的，比如紐約、東京、首爾、倫敦、巴黎等城市，其人口占全國人口的比例都比上海要大，紐約市人口占美國的2.7%，倫敦人口占英國的13.1%，東京都的人口占日本人口的10.3%，如果算東京圈，它的人口達到了3600萬，占日本人口比例達到了28.4%；法國的人口同樣絕大多數(shù)集中在巴黎，達到了15.9%。一些小國，比如韓國、奧地利、秘魯?shù)?，其首都人口都超過了20%。因此，從國際經(jīng)驗來看，控制特大城市的規(guī)模既不科學，也不經(jīng)濟，中國特大城市的人口繼續(xù)增長，是一個不可阻擋的趨勢。

??陸銘教授的某些觀點也讓很多人難以接受，比如他說空心村是城市化進程的必然結(jié)果，只需留下少數(shù)村落。

??與陸銘教授相對的，是另一種所謂的“均衡派”，主張大中小城市均衡發(fā)展，限制特大城市的規(guī)模，他們將如今的城市病歸因于城市規(guī)模的快速膨脹和人口數(shù)量的增加。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵就是限制特大城市規(guī)模的中堅力量。

??事實上，新中國成立以來，我們始終實行的都是限制大城市發(fā)展的戰(zhàn)略。到1978年改革開放前，中國的城市化率只有17.9%。人口超過500萬的大城市，只有三個直轄市，人口超過千萬的大城市更是一個都沒有，人口都被戶籍牢牢地栓在了農(nóng)村和中小城市。即使是今天，雖然人口的流動自由了，但戶籍仍被限制，別看今天有所謂的“搶人大戰(zhàn)”，但其門檻，對今天超過2.3億的農(nóng)民工來說，仍是巨大的天塹。

??近些年，隨著中國城市化進程的快速推進，以上兩種思路的碰撞也越來越激烈，比如今天被很多人關注的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，就成了兩種思路互相攻擊的口子。所謂半城鎮(zhèn)化，指的是農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中的一種不完整狀態(tài)。他們職業(yè)是工人，身份是農(nóng)民；活在城市里，死要回鄉(xiāng)下；在城里工作，卻在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權，未能真正融入城市社會。

??這部分“灰色人口”的解決，到底應該用什么方式？是放開人口流動的限制，還是均衡發(fā)展城市，讓他們回到自己家鄉(xiāng)就能就業(yè)呢？

??某種程度上看，今天都市圈的概念，很好地彌合了這種分歧。

??“都市圈元年”

??在學界看來，2019年應該是中國的“都市圈元年”。有幾個重要的節(jié)點，2月18日，國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，重點打造大灣區(qū)都市圈，“粵港澳大灣區(qū)”成為“京津冀”、“長三角城市群”、“上海大都市圈”之后又一個“超級都市圈”成形。2月21日，國家發(fā)改委在官網(wǎng)公布《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》。這意味著，中國城鎮(zhèn)化全面進入了“都市圈時代”。

??都市圈的發(fā)展，既突出內(nèi)部的強核城市，又強調(diào)內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展。清華大學中國城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚在接受媒體采訪時表示，發(fā)展現(xiàn)代化都市圈“意味著中國從一個單打獨斗的城市競爭時代進入了一個區(qū)域協(xié)同和區(qū)域合作的時代”， 中國城市化進程還遠未到收官階段，人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集仍然是個大趨勢。如何避免以前“攤大餅式”的戰(zhàn)術性錯誤，培育發(fā)展都市圈，從單一核心板塊的中心城市走向區(qū)域協(xié)同式的發(fā)展是一劑良方。

??如今，陸銘教授認為，這劑“良方”的各種藥引已經(jīng)配齊。在他與國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委員會秘書長馮奎合作的一篇文章中，他們提出了四條依據(jù)：

??一是中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)將近60%，進入城市型社會。美國、日本以及歐洲一些國家都市圈發(fā)展的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率30%時，城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)加速度，中心城市壯大。城鎮(zhèn)化率超過50%以后，中心城市的輻射帶動功能顯著增強，核心城市與周邊中小城市開始加速形成都市圈。在城市化的過程中，中國的一些中心城市、省會城市已經(jīng)開始了都市圈發(fā)展戰(zhàn)略。數(shù)據(jù)顯示，到2017年底，長江三角洲、粵港澳大灣區(qū)、京津冀三大城市群分別以2.2%、0.6%和2.3%的國土面積集聚了全國19.2%、12.4%、9.7%的經(jīng)濟總量和11%、5%和8%的人口，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。

??二是核心大城市已經(jīng)足夠強。中國新型城鎮(zhèn)化研究院與北京清華同衡規(guī)劃設計研究院共同發(fā)布《2018年中國城市圈的發(fā)展研究報告》顯示，都市圈劃定的基本門檻是，中心城區(qū)人口規(guī)模500萬人以上，而且在1小時通勤圈內(nèi)，人口密度超過1500人/平方公里。按照上述標準，除港澳臺地區(qū)之外，報告在全國識別出34個都市圈。

??陸銘教授給出一組數(shù)據(jù)，根據(jù)國家發(fā)展改革委規(guī)劃司參與的一項研究報告，按照GDP規(guī)模，中國排名前30位的城市的GDP全國占比達到42.5%；按主板上市企業(yè)數(shù)量，排名前30位城市的全國占比高達69.7%，其中排名前三位城市的全國占比達39.6%；按照制造業(yè)輻射力，排名前30位城市的貨物出口全國占比高達74.9%；按機場便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量高達81.3%；按集裝箱港口便利性，排名前30位城市的集裝箱吞吐量高達97.8%；按高等教育輻射力，排名前30位城市的211、985大學數(shù)量全國占比高達92.8%；按醫(yī)療輻射力，排名前30位城市的三甲醫(yī)院數(shù)量全國占比約為50.2%。未來以北、上、廣、深等一線城市為引領，其他30-50座城市為核心的都市圈構(gòu)造已初具雛形。

??三是中小城市和小城鎮(zhèn)較為充分的成長。這主要集中在江浙滬閩粵等經(jīng)濟發(fā)達省份，都市圈既需要核心城市的引領，也需要高質(zhì)量的中小城市“眾星捧月”，而長三角、珠三角中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)目多、質(zhì)量高，有利于充實都市圈的內(nèi)容，如果以經(jīng)濟總量和居住人口來評估，長三角、珠三角的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至都能超過內(nèi)地的地級市，因此一批特大鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的成長，為未來都市圈發(fā)展也創(chuàng)造了條件。

??四是高速公路和高鐵通勤發(fā)展迅速。這也是打通都市圈的關鍵條件，而軌道交通、快速路、高速路等的完善，讓長三角、珠三角、京津冀以及軌道上的其他都市圈正在加緊形成，半小時通勤圈、1小時交通圈的提速，將為中國都市圈大發(fā)展創(chuàng)造條件。

??都市圈元年的到來，讓我們看到了解決“半城鎮(zhèn)化”的曙光。

??新的均衡

??某種程度上說，都市圈的發(fā)展，是今天中國城市化過程中“大城派”與“均衡派”找到的最好的共識。在當前戶籍制度仍未松綁的情況下，完全放開特大城市的發(fā)展并不容易，但可以打造區(qū)域中心，在區(qū)域內(nèi)部進行改革與協(xié)同；同樣，如果不解決“半城鎮(zhèn)化”的問題，企圖用行政力量來均衡城市的發(fā)展也不現(xiàn)實。

??而共識就來源于都市圈的發(fā)展，能夠一定程度上解決區(qū)域間發(fā)展失衡的問題?！笆Ш狻?，是城市化的基本形態(tài)，也是歐美日等發(fā)達國家和地區(qū)普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象，這也是陸銘教授堅持認為空心村的出現(xiàn)將是必然現(xiàn)象的原因。我們很難追求絕對的均衡，只能通過“城市圈”的培養(yǎng)，實現(xiàn)大致的均衡。因此，在《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》的解讀中，國家發(fā)改委反復強調(diào)“因地制宜推進都市圈建設”，做好推動統(tǒng)一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等。

??按照中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究分中心主任盧慶強的看法，都市圈的發(fā)展，將填補城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最后一塊版圖，而未來中國將形成“城市群—都市圈—中心城市—大小城市協(xié)同發(fā)展—特色小鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略格局和全尺度的空間組合鏈條。

??這就是尊重城市發(fā)展規(guī)律與結(jié)合中國的特殊國情了。城市發(fā)展的規(guī)律，用陸銘教授的話說是：

??第一，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，城市化水平越高。

??第二，城市人口的分布，不管在發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，全世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的趨勢都是人口從小城市向大城市集中。

??第三，在歐美發(fā)達國家的大城市，幾乎無一例外的人口在重新向市中心集中。

??而中國的特殊國情，一是中國人有安土重遷的文化，不太可能輕易放棄故鄉(xiāng)（農(nóng)村）。二是在全面小康、精準扶貧的方針之下，城市和農(nóng)村的發(fā)展都應該并重。

??因此，在這種都市圈戰(zhàn)略的規(guī)劃下，中心城市能成為圈內(nèi)的核心，解決首位度城市發(fā)展問題，即使全國的戶籍政策仍有屏障，但在圈內(nèi)的協(xié)同中也能解決人口的自由流動，破解“半城鎮(zhèn)化”難題。在這個城市圈內(nèi)，有一個或多個中心城市，是區(qū)域的經(jīng)濟文化中心，他們對周邊人口有非常大的吸引力，也能部分緩解特大城市的虹吸效應；再加上圍繞著中心城市的特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興策略，通過產(chǎn)業(yè)，而非簡單的政策推動內(nèi)部人口的自由流動將成為新的平衡點。近年來，國家陸續(xù)把成都、西安、鄭州、武漢等9個城市列為國家中心城市，就是在“失衡”中尋找“新的均衡”。

??一直以來，人們調(diào)侃“一線城市容不下肉身，三四線容不下靈魂”，都市圈的發(fā)展，特別是通勤條件的改善，身體在三四線，靈魂棲息于一線城市，也不是不可能。

??都市圈能解決城市病嗎？

??都市圈的發(fā)展，給予社會最大的期待之一，應該是解決城市病了。

??中國的城市，正在出現(xiàn)的城市病主要有交通擁堵、環(huán)境污染和犯罪三個方面。從中國城市發(fā)展的歷程來看，無論是縱向?qū)Ρ龋€是區(qū)域間的橫向?qū)Ρ?，都容易輕易下結(jié)論，認為人口數(shù)量多是導致城市病的原因，認為人口持續(xù)流向北京、上海，推高了當?shù)胤康禺a(chǎn)價格，造成了北上等城市自然資源、公共資源的缺乏、同時還帶來嚴重的交通擁堵、環(huán)境污染。因此在這種觀點支撐下，2017年公布的《北京城市總體規(guī)劃（2016~2035年）》明確指出，北京城市人口規(guī)模2020年將控制在2300萬人以內(nèi)。

??但這個問題如果放到全世界來看，當我們拉長時間軸，審視發(fā)達國家的城市化進程時，這個結(jié)論就會很容易被質(zhì)疑。比如發(fā)達國家環(huán)境最惡化的時候是上世紀四五十年代，倫敦煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件都發(fā)生于這一時期，但如今倫敦、洛杉磯的人口并未減少，反而環(huán)境更好了，其他城市，紐約、波士頓、東京、巴黎的人口也一直在增加。人口的增加，并非城市病的最主要原因，因此解決城市病的決定不是簡單控制人口。

??陸銘教授認為，人口的自由流動不是導致大城市出現(xiàn)城市病的主要原因，問題出在了規(guī)劃、技術和管理上，因此，破解城市病，也應該是提供更有效的規(guī)劃、技術和管理。

??至少在規(guī)劃上，都市圈的發(fā)展能夠一定程度上緩解城市病。以交通為例，比如地鐵面臨擁堵時，是應該減少人口還是造更多的地鐵，提供更加便捷的通勤條件。如果有一天，特大城市中心城區(qū)可以實現(xiàn)任意地點，500米范圍內(nèi)必有地鐵站，地鐵出行比例達到80%以上，即使政府官員和企業(yè)高管也乘地鐵上班，那么可以想象，那時的地面交通將不會再擁堵。而這就是紐約，東京，香港已經(jīng)實現(xiàn)的景象。數(shù)據(jù)顯示，在軌道交通、 公共（電） 汽車、小汽車、出租車四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區(qū)更是高達78.4%，而在北京這一比例僅為22.7%。原因在于北京市軌道交通運營里程較短，路網(wǎng)密度明顯較低。

??還有一份數(shù)據(jù)，可能更能說明問題。高德地圖發(fā)布的《2018年度中國主要城市交通分析報告》顯示，濟南、呼和浩特、貴陽的常住人口規(guī)模不足1000萬，哈爾濱常住人口為1092萬，但這些城市的擁堵指數(shù)卻高于上海、廣州、深圳。

??此外，都市圈內(nèi)的綜合改革，社會公共服務的均等化，也能緩解城市病。比如在戶籍制度改革方面，《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》提出“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累積互認”，在都市圈內(nèi)社會保障和公共服務一體化和均等化的進程中，逐步調(diào)整公共服務和基礎設施的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局來適應人口增長帶來的有效需求，也是緩解城市病的重要方法。

??最后一點，是都市圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)帶動能力。人口的流動都是隨著產(chǎn)業(yè)走的，國家發(fā)改委規(guī)劃司城鎮(zhèn)化規(guī)劃處處長韓云在接受媒體采訪時也說，“都市圈是解決大城市病的有效途徑，將中心城市非核心功能疏解到周邊中小城市，有效緩解交通擁堵、房價高企等問題，推動解決大城市病。”都市圈通過基礎設施連接以及公共服務的一體化，把更多機會通過市場的方式讓渡給城市群內(nèi)富有發(fā)展活力的的其他中小城市和小城鎮(zhèn)，帶動城市群的城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最簡單的一點，人口向城市群、都市圈集聚，向經(jīng)濟更發(fā)達、收入水平更高、能提供更多就業(yè)機會的地區(qū)流動，是大勢所趨。如果交通、教育、醫(yī)療、政府服務等配套齊全，生活在城郊一樣很方便。屆時，城市將呈現(xiàn)“多中心化”的發(fā)展形態(tài)，人口承載能力、人才吸引力也會更強。

??當然，都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展還有很長的路要走，行政力量的干預，既有統(tǒng)一規(guī)劃的好處，但也要克服內(nèi)部因為政績考核等帶來的資源搶奪。

??李鐵擔心的是，公共服務供給的區(qū)域封閉、GDP政績和財政供給，都以行政區(qū)為界限。行政區(qū)域之間的競爭，直接影響到基礎設施區(qū)域間的配置，影響人口的流向，最終關系到利益分配格局。而由行政權力傳導形成的要素積累，使中心城市產(chǎn)生了一定排他性。比如說，公共服務優(yōu)質(zhì)化、基礎設施供給現(xiàn)代化、對低學歷人口排斥、利用等級化的權力，對周邊中小城市和小城鎮(zhèn)強化發(fā)展約束等。

??陸銘教授也認為，核心大城市邁向都市圈是全球的普遍規(guī)律，核心的問題是跨地區(qū)的資源配置受到了城市和城市之間，甚至省和省之間行政邊界的阻礙。

??最后還是要感嘆，都市圈的發(fā)展，今年是元年，萬里征程今伊始。

（來源：秦朔朋友圈）