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??“拓空間”不僅是一個(gè)地理空間的概念，還涉及到深層次的體制問(wèn)題和大范圍的利益格局調(diào)整，2019年?yáng)|莞市政府一號(hào)文就來(lái)啃這一塊硬骨頭。日前，《東莞市人民政府關(guān)于拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“拓空間40條”)作為東莞市一號(hào)文發(fā)布，直面高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)、土地碎片化問(wèn)題，激活村社區(qū)參與熱情，最大限度地收儲(chǔ)土地，盤(pán)活存量空間資源，為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供承載空間。“拓空間”將成為東莞參與大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略支撐，高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。

??A 鼓勵(lì)

??激發(fā)村組參與熱情

??實(shí)現(xiàn)“利益共享”

??“‘拓空間’是東莞參與大灣區(qū)建設(shè)的獨(dú)特視角。空間問(wèn)題不解決，所有轉(zhuǎn)型發(fā)展都很難實(shí)現(xiàn)。”東莞市政府秘書(shū)長(zhǎng)鄧濤用“加減乘”來(lái)解讀“拓空間40條”，即通過(guò)增加土地收儲(chǔ)整備來(lái)更好保障項(xiàng)目用地需求，對(duì)“兩違”以及低效閑置土地強(qiáng)化拆除騰退，進(jìn)一步騰出發(fā)展空間，通過(guò)城市更新、增容提效等手段，不斷提高土地利用效益和發(fā)展質(zhì)量。

??而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要市、鎮(zhèn)、村、企四個(gè)輪子的共同驅(qū)動(dòng)。“過(guò)去東莞發(fā)展，我們說(shuō)是四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，市、鎮(zhèn)、村、企都有。那么現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)部分輪子不轉(zhuǎn)了，村組沒(méi)有投資渠道，企業(yè)沒(méi)有土地權(quán)屬，財(cái)政在勉力維持”。鄧濤表示，要激發(fā)它們的動(dòng)能，就要解決它們的綜合收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)保障的問(wèn)題。

??“利益共享”成為一號(hào)文“拓空間40條”需遵循的原則，包括優(yōu)化市、鎮(zhèn)、村、企多層次縱向利益共享機(jī)制，通過(guò)收益提升、土地物業(yè)增容等手段，推動(dòng)市、鎮(zhèn)、村、企“四個(gè)輪子”一起轉(zhuǎn)；探索建立土地開(kāi)發(fā)收益區(qū)域平衡機(jī)制，將市鎮(zhèn)中心區(qū)等高密度開(kāi)發(fā)區(qū)域一定比例物業(yè)，定向用于增加屬地鎮(zhèn)街(園區(qū))范圍內(nèi)低密度開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)村(社區(qū))的資產(chǎn)和收入，也就是不同區(qū)域之間橫向利益共享，推動(dòng)全市朝著“拓空間”目標(biāo)一起干。

??按照新目標(biāo)設(shè)定，到2021年底，東莞市級(jí)每年力爭(zhēng)收儲(chǔ)土地1000畝以上，各鎮(zhèn)街(園區(qū))每年力爭(zhēng)收儲(chǔ)1片500畝以上，東南臨深片區(qū)每個(gè)鎮(zhèn)每年力爭(zhēng)整備1—2片1000畝左右的土地。統(tǒng)籌盤(pán)活24000畝以上存量土地。建設(shè)20個(gè)以上“工改工”、“工改M0”項(xiàng)目，基本完成30個(gè)以上鎮(zhèn)村工業(yè)園改造提升和連片出租屋改造利用項(xiàng)目。完成8500萬(wàn)平方米以上“兩違”建設(shè)治理任務(wù)。

??改造鎮(zhèn)村工業(yè)園

??梳理40條政策，值得關(guān)注的是，村組是其中的高頻詞，村組掌握著東莞重要的空間資源，是東莞經(jīng)濟(jì)參與的一個(gè)重要主體，也是解決土地碎片化的關(guān)鍵角色。

??“拓空間40條”以鼓勵(lì)性政策來(lái)撬動(dòng)村組空間資源，提高參與積極性，包括通過(guò)設(shè)立提前交儲(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)、增值收益共享、探索盤(pán)活利用集體私下流轉(zhuǎn)土地，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本與鎮(zhèn)村通過(guò)托管、BOT、BOS等方式合作推動(dòng)土地物業(yè)整備開(kāi)發(fā)、連片出租屋改造利用等等，多項(xiàng)政策為市內(nèi)首次實(shí)行。

??“加快提升鎮(zhèn)村工業(yè)園改造”，是東莞市政府“拓空間”的重中之重，也被認(rèn)為能夠短期見(jiàn)效的工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前東莞市共有鎮(zhèn)村工業(yè)園716個(gè)，已開(kāi)發(fā)用地面積合計(jì)約161平方公里。目前這些鎮(zhèn)村工業(yè)園普遍存在碎片化、低端化問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，“拓空間40條”就借鑒佛山順德區(qū)村改新政的經(jīng)驗(yàn)做法，提出全面簡(jiǎn)化審批流程、實(shí)施改造后稅收獎(jiǎng)勵(lì)等舉措，縮短窗口期，同時(shí)熨平空窗期的綜合收入。

??更為重磅的是，支持鎮(zhèn)街(園區(qū))主導(dǎo)鎮(zhèn)村工業(yè)園“工改工”項(xiàng)目，鼓勵(lì)鎮(zhèn)村成立全資項(xiàng)目公司，或與龍頭企業(yè)成立合資項(xiàng)目公司，在工業(yè)園改造提升中依法將集體土地征為國(guó)有工業(yè)用地，開(kāi)發(fā)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房和工業(yè)大廈，實(shí)施產(chǎn)業(yè)用房產(chǎn)權(quán)分割及轉(zhuǎn)讓?zhuān)涌飚a(chǎn)業(yè)用房招商和改造投資回收。

??“過(guò)去鎮(zhèn)村工業(yè)園區(qū)特別是村工業(yè)園區(qū)在改造時(shí)，由于是集體建設(shè)用地，沒(méi)有辦法拆售。要知道廠(chǎng)房改造投資巨大，回報(bào)周期較長(zhǎng)，僅靠租不能售的話(huà)，這就導(dǎo)致部分村望而卻步”。鄧濤解讀，如今有了新政，在提高資金回收力度的同時(shí)，也引導(dǎo)社會(huì)資本和村組合作。

??撬動(dòng)集體資金

??長(zhǎng)期以來(lái)，東莞數(shù)額龐大的集體經(jīng)濟(jì)組織資金沒(méi)有得到充分利用。這次“拓空間40條”直面這一問(wèn)題，提出積極拓展信托計(jì)劃、資管計(jì)劃等方式，結(jié)合“拓空間”優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，委托市和鎮(zhèn)街(園區(qū))骨干企業(yè)用于“拓空間”優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的投建。同時(shí)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以土地置換物業(yè)、投資分成物業(yè)、定制購(gòu)置物業(yè)等方式，增加集體資產(chǎn)與物業(yè)增值收益，也鼓勵(lì)認(rèn)購(gòu)持有相關(guān)項(xiàng)目的收益權(quán)信托，拓展投資形式與物業(yè)運(yùn)營(yíng)收益。

??東莞市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)張永忠介紹，至2018年底，全市村組兩級(jí)集體總資產(chǎn)超1700億元，約占全省的三分之一，其中銀行存款有300多億元，在留足日常管理運(yùn)作需要后，到期資金可積極參與“拓空間”項(xiàng)目投資。目前東莞市已協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)推出參與大灣區(qū)建設(shè)的投資理財(cái)產(chǎn)品，年收益率約5%-8%，遠(yuǎn)高于當(dāng)前銀行存款平均收益。

??未來(lái)，東莞市農(nóng)業(yè)農(nóng)村和金融部門(mén)將圍繞《若干意見(jiàn)》文件精神，繼續(xù)積極對(duì)接市屬?lài)?guó)企以及金融機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)更多符合村組集體資金投資特點(diǎn)的、參與“拓空間”建設(shè)的金融投資產(chǎn)品。

??B 嚴(yán)控

??打擊土地投機(jī)行為

??有鼓勵(lì)就有嚴(yán)控，“拓空間40條”強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲打擊土地投機(jī)行為，措施包括穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)用房租賃市場(chǎng)秩序，建立全市產(chǎn)業(yè)用房數(shù)據(jù)庫(kù)和供需服務(wù)信息平臺(tái)，試點(diǎn)探索產(chǎn)業(yè)用地“全生命周期管理”機(jī)制和產(chǎn)業(yè)用地綜合貢獻(xiàn)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，對(duì)未達(dá)要求的按照合同約定追究違約責(zé)任，規(guī)范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地管理等。

??產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地“跑偏”

??鄧濤表示，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地存在法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)，政策廢止以后還有善后問(wèn)題。

??產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地是東莞市2016年出臺(tái)的一項(xiàng)政策。截至目前，共有9個(gè)項(xiàng)目獲市政府認(rèn)定為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地。從政策執(zhí)行情況來(lái)看，目前的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地項(xiàng)目存在著一定的問(wèn)題，一是未能完全體現(xiàn)市委市政府保障工業(yè)發(fā)展空間、提高土地產(chǎn)出效益、培育新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向；二是很多項(xiàng)目以“一事一議”的方式申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)用房預(yù)售，但由于稅收貢獻(xiàn)、入駐企業(yè)等指標(biāo)未能達(dá)到政策要求，暫未有分割銷(xiāo)售產(chǎn)業(yè)用房辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的案例；三是由于地價(jià)較低、不需要貢獻(xiàn)土地物業(yè)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)造成了一定的沖擊。

??為了解決這些問(wèn)題，“市政府一號(hào)文”提出進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地的后續(xù)監(jiān)管力度。一方面，向社會(huì)傳達(dá)一個(gè)明確信號(hào)，就是東莞堅(jiān)持以工業(yè)立市不動(dòng)搖。東莞市以工業(yè)用地開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)載體，都應(yīng)當(dāng)服務(wù)于東莞市工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為工業(yè)企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)空間。另一方面，隨著新型產(chǎn)業(yè)用地政策的出臺(tái)，市政府已經(jīng)明確“不再新批以新增國(guó)有工業(yè)用地投建的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地”。對(duì)于已經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，通過(guò)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，確保項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)能符合國(guó)家的法律法規(guī)，避免產(chǎn)生土地審計(jì)和城鄉(xiāng)規(guī)劃督查風(fēng)險(xiǎn)。

??強(qiáng)化新型產(chǎn)業(yè)用地政策(M0)激勵(lì)

??《東莞市新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)管理暫行辦法》在去年9月印發(fā)施行，是國(guó)內(nèi)第一份明確針對(duì)M0用地的市級(jí)政策。“拓空間40條”提出試點(diǎn)建立新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)用房分割轉(zhuǎn)讓比例獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)市認(rèn)定的重大項(xiàng)目，效益貢獻(xiàn)比獎(jiǎng)勵(lì)線(xiàn)每增加100萬(wàn)元/畝，可分割轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)業(yè)用房比例在49%的基礎(chǔ)上再增加10%，最高不得超過(guò)項(xiàng)目總計(jì)容建筑面積的68%。

??對(duì)新型產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目，建立物業(yè)貢獻(xiàn)調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制，效益貢獻(xiàn)比獎(jiǎng)勵(lì)線(xiàn)每增加100萬(wàn)元/畝，政府核減項(xiàng)目50%的貢獻(xiàn)物業(yè)。

??廣東京東都市智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展有限公司執(zhí)行副總裁陳昱認(rèn)為，“M0對(duì)于實(shí)實(shí)在在有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的企業(yè)來(lái)講，它是有好處的。”MO政策按照效益導(dǎo)向原則，效益越大，回報(bào)越大，以此引導(dǎo)社會(huì)資本申報(bào)。

??“總而言之，只要企業(yè)是專(zhuān)心做實(shí)業(yè)，我們一定做好支持，但是如果要炒賣(mài)我們的工業(yè)空間，我們一定會(huì)給予嚴(yán)格的限制”。東莞工業(yè)和信息化局局長(zhǎng)詹志斌表示。