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【裁判摘要】商品房預售合同登記備案是房地產管理部門基于管理的需要對商品房開發企業設定的一項程序性行政管理措施，這種登記備案與物權法中為保護當事人權益設立的預告登記、抵押權等有本質的區別，不具有為當事人之間的借貸關系提供擔保的功能。債權人和債務人簽訂“讓與擔保”性質的商品房預售合同，其實際作用是在債務人到期不能償還借款時，以房屋作為擔保標的物來清償債務，雙方之間并不存在真實的商品房買賣真實意思表示，債權人到期不能實現債權，是債務人不能償還債務造成的，與撤銷商品房預售合同登記備案并無法律上的利害關系。債權人要求備案機關承擔行政賠償責任，實質上是要求行政機關對“讓與擔保”中的商業風險和民事責任“買單”，違反了責任自負原則，擴大了備案機關的責任，違背了國家賠償法的立法本意。
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江蘇省南通市中級人民法院
行政賠償判決書
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（2019）蘇06行賠終11號
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上訴人（原審原告）季娟，女，漢族，住南通市崇川區。
委托代理人陳志偉，男，漢族，住南通市崇川區,系上訴人季娟配偶。
委托代理人萬軍，江蘇君哲律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）如皋市住房和城鄉建設局，住所地如皋市行政中心B 座4樓。
法定代表人蘇強，局長。
應訴負責人袁權民，副局長。
委托代理人繆一強，江蘇如一律師事務所律師。
原審第三人南通陳門置業有限公司，住所地如皋市袁橋鎮通城大道6號。
法定代表人陳國華，總經理。
上訴人季娟因訴被上訴人如皋市住房和城鄉建設局（以下簡稱如皋住建局）及原審第三人南通陳門置業有限公司（以下簡稱陳門公司）行政賠償一案，不服江蘇省南通經濟技術開發區人民法院（2018）蘇0691行賠初20號行政賠償判決，向本院提起上訴。本院立案受理后，依法組成合議庭于2019年12月9日公開開庭審理了本案，上訴人季娟及委托代理人陳志偉、萬軍，被上訴人如皋住建局應訴負責人袁權民，委托代理人繆一強到庭參加訴訟。原審第三人陳門公司經本院依法傳喚，無正當理由未到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院經審理查明，2013年6月9日，季娟與陳門公司簽訂商品房買賣合同一份（合同編號為2013060917）。該合同經過原如皋市規劃局的商品房預售合同登記備案（合同備案號為58743295qe8634g7）。2013年8月23日，陳門公司向原如皋市規劃局申請撤銷合同網上登記備案。原如皋市規劃局根據陳門公司的申請，在季娟未到場且未與季娟核實的情況下，撤銷了案涉商品房買賣合同的登記備案。一同撤銷登記備案的還有系列他案涉及的商品房買賣合同（共8份）。陳門公司單方申請撤銷案涉商品房買賣合同登記備案獲準后，就案涉商品房與他人另行簽訂了買賣合同，并于2013年10月22日完成了新的商品房預售合同網上登記備案。2017年1月24日，季娟向海安市人民法院提起訴訟，請求法院確認原如皋市規劃局撤銷案涉商品房買賣合同登記備案行為違法，并責令其恢復網上備案。該院于2017年2月3日立案受理，經審理后認為，案涉商品房買賣合同的預售登記備案的撤銷申請是陳門公司的單方申請和單方虛偽的意思表示，撤銷登記備案并不是基于季娟和陳門公司雙方一致的意思表示，且本案中房產管理部門在履行職責時并未盡到最基本的合理審慎義務，在商品房買賣合同（已填寫有季娟電話聯系方式）落款處的季娟簽字與網上備案合同撤銷申請書中季娟的簽字相互之間存在明顯差異，且季娟未到場的情況下，并未對申請事項進行審慎核實，撤銷登記備案行為事實不清、依據不足。該院遂于2017年7月30日作出了（2017）蘇0621行初85號行政判決書，判決確認原如皋市規劃局作出的撤銷備案號為58743295qe8634g7的商品房買賣合同網上登記備案的行為違法，并駁回季娟要求恢復商品房買賣合同網上登記備案的訴訟請求。2018年8月季娟向原如皋市規劃局提出行政賠償申請。2018年9月7日原如皋市規劃局作出復函，認為案涉商品房買賣合同名為買賣合同實為借貸擔保，來函所涉賠償不符合《中華人民共和國國家賠償法》關于行政賠償的相關規定。季娟認為原如皋市規劃局的違法行政行為使得其無法繼續履行案涉商品房買賣合同，給其造成了重大的經濟損失，嚴重侵害了原告的合法權益，故訴至一審法院，請求判決原如皋市規劃局向其支付行政賠償款項636776元及相應利息（自2017年8月15日起至實際支付之日止按年利率6%的標準計算）。
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另查明，1.2013年6月陳門公司向季娟借款300萬元，并于6月18日在南通市崇川公證處制作了經公證的債權文書。2013年6月9日，季娟與陳門公司共計簽訂19份商品房買賣合同作為上述借款的擔保。該商品房買賣合同后經過了原如皋市規劃局登記備案。后因陳門公司清償了部分借款，季娟與陳門公司協商解除了上述19份商品房買賣合同中的6份商品房買賣合同登記備案。至2014年8月14日止陳門公司尚欠季娟201萬元未清償，故季娟向南通市崇川公證處申請就上述未清償借款出具執行證書。2014年9月3日南通市崇川公證處作出了（2014）通崇證執字第96號執行證書，執行標的為：本金201萬元、違約金及為實現債權所支付的費用。后季娟就該執行證書向南通市崇川區人民法院申請執行，南通市崇川區人民法院查封了皋國用（2011）第82119012號土地，因無其他可供執行的財產，南通市崇川區人民法院作出（2014）崇執字第01557-1號執行裁定書，終結了本次執行程序。2015年季娟向南通市崇川區人民法院申請恢復執行，執行到位金額為222305.16元；2018年季娟向南通市崇川區人民法院申請恢復執行，該院對尚未撤銷商品房登記備案的5套房屋中的3套（其他2套已經被他人占有）予以了查封，并對查封房屋中的2套房屋予以拍賣，執行到位金額為543500元，目前該恢復執行案件已經執行結束。經南通市崇川區人民法院執行后，季娟已經取得70多萬元的執行款。2.因如皋市機構職能改革，原如皋市規劃局已于2019年2月被撤銷，其房地產管理職能由如皋市住建局承繼。
一審法院認為，根據當事人訴辯意見，本案爭議焦點為季娟向如皋市住建局申請賠償損失有無事實和法律依據。
《中華人民共和國國家賠償法》第四條規定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償的權利……”。《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條規定：“侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照下列規定處理：……（八）對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”。縱觀上述規定，公民、法人或者其他組織提出國家賠償申請的前提應是行政機關及其工作人員在行使行政職權時侵犯了公民、法人或者其他組織的財產權，且以直接損失為限作為行政賠償的原則。《城市商品房預售管理辦法》第十條規定“商品房預售，開發企業應當與承購人簽訂商品房預售合同。開發企業應當自簽約之日起30日內，向房地產管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預售合同登記備案手續”。從該規定來看，該法所涉的登記備案系對商品房預售合同進行登記而非對其他債權債務關系進行登記。就本案而言，原如皋市規劃局登記備案的對象是商品房買賣合同。雖然原如皋市規劃局作出撤銷案涉商品房買賣合同網上登記備案的行為已經被確認違法，但行政機關承擔的賠償責任僅限于行政登記備案行為所涵涉的利益范疇而不及其他。首先，本案中無論從季娟與陳門公司之間事前的意思表示還是事后的實際行為來看，都表明案涉商品房買賣合同并非雙方真實的買賣房屋意思表示，故不存在需要履行該商品房買賣合同而產生的損失。季娟實際主張的損失并非是基于房屋買賣合同關系而產生，而是基于一個單獨的民間借貸關系而產生。因此，原如皋市規劃局撤銷案涉商品房預售合同登記備案并未對季娟造成直接損失。其次，季娟與陳門公司之間將買賣合同作為民間借貸合同擔保的意思聯絡，原如皋市規劃局并不知曉，且也沒有任何證據證明其應當或者在登記備案時已經知道。因此，季娟要求如皋市住建局賠償案涉損失，并非行政登記備案行為所涵涉的利益范疇。綜上，一審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，并經審判委員會討論，判決駁回季娟的訴訟請求。
季娟不服一審判決，向本院提起上訴稱，1.一審判決認定如皋住建局無需向季娟進行賠償錯誤，法律適用不當。季娟為了保障訂立借貸合同而形成的債權，根據與陳門公司的合意共同向如皋住建局申請預售合同登記備案，在形式上滿足如皋住建局的登記要求即可。法律并不排斥商品房預售合同登記備案可以作為讓與擔保而存在，案涉合同登記備案實質就是對“債權”的登記備案，其所涵涉的利益包括了因買賣合同所產生的各種“債權”，亦屬于國家賠償法保護的范疇。形式審查和程序性審查是如皋住建局依法行政的根本，交易雙方是否為真實買賣意思的表示與如皋住建局的行政行為無關。一審法院對案涉合同包含的各種債權進行了人為割裂和主觀取舍，從而認定商品房預售合同登記備案不是對其他債權債務進行登記，缺少法理依據。案涉登記備案具有對抗公示效力，經過登記備案的商品房，開發商即便意圖再賣給他人，亦不可再行登記備案，其本質是阻卻將來物權的變動，保障了權利人將來物權的實現或合同權益的保障，從而保護債權人權利的安全。故如皋住建局的違法行為與季娟的損失有直接的因果關系。2.一審判決認定事實錯誤。雖然最終季娟與陳門公司之間系以民間借貸關系處理紛爭，但在雙方設立民事關系時明示季娟關于案涉的商品房買賣是有選擇權的，季娟可以自行選擇完成商品房買賣合同交易或以預售商品房登記作為讓與擔保的一種方式，雙方的真實意思表示應以發生民事法律關系時確定，而不應以履行民事行為后的情形作出判斷。3.季娟的債權確因商品房預售合同登記備案的撤銷而受到損失。對于其他未被撤銷登記備案所指向的商品房，季娟已通過法院執行到了相關款項，實現了部分債權。被撤銷登記備案所指向的商品房，因又被登記備案在他人名下，使得季娟無法實現其債權。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，改判支持季娟的訴訟請求。
被上訴人如皋住建局辯稱，1.擔保合同應當采用書面形式，季娟和陳門公司之間的借款合同和商品房買賣合同中均沒有讓與擔保的約定，故季娟和陳門公司之間不存在合法有效的讓與擔保合同關系。2.季娟訴稱的損失非因不能取得案涉房屋之物權而產生，預售合同登記備案是一種行政管理制度，不產生物權公示以及對抗第三人的效力，撤銷登記備案的后果，對于商品房買賣合同本身及其他民事權利義務均不產生影響，故撤銷登記備案行為與季娟訴稱的借款合同之債與房屋買賣合同之債得不到保障，并無直接因果關系。3.案涉商品房買賣合同非當事人的真實意思，依法應當認定為無效合同，無效合同的登記備案當然也是無效的。綜上，請求二審法院駁回上訴，維持原判。
被上訴人陳門公司無正當理由未到庭，亦未提交書面意見。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
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本院認為，《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。第四條規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償的權利：（四）造成財產損害的其他違法行為。根據上述規定，行政機關承擔行政賠償責任需要具備三個條件：一是行政機關實施了違法行使行政職權的行為；二是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵犯，即存在損害結果；三是受害人的損害結果是因行政機關違法行使職權的行為造成的，即存在法律上的因果關系。
具體到本案而言，如皋住建局作出的撤銷商品房預售合同登記備案行為已被生效判決確認違法。季娟認為，被如皋住建局違法撤銷預售合同登記備案的商品房，經陳門公司與他人另行簽訂買賣合同并重新辦理預售合同登記備案手續后，導致其債權不能完全實現，從而對其造成了損害結果，故要求如皋住建局賠償其損失。依據行政機關承擔行政賠償責任的條件，季娟的行政賠償請求能否得到支持取決于：季娟的合法權益有無受到損害及其主張的損害與如皋住建局的違法行為之間有無法律上的因果關系。對此，一審法院以如皋住建局違法撤銷商品房預售合同登記備案行為未對季娟造成直接損失及季娟要求賠償的損失非案涉登記備案行為所涵涉的利益范疇為由，判決駁回季娟的訴訟請求，本院認為一審法院的裁判理由及結論正確。二審結合本案事實及雙方訴辯意見進一步闡述如下：
一、季娟所主張的損失實際上是因陳門公司到期不能完全償還借款造成的。從本案查明的事實來看，季娟與陳門公司簽訂案涉商品房買賣合同的目的實際上是為雙方之間的借款合同提供擔保，雙方之間不存在真實的買賣房屋的意思表示，季娟也未針對案涉預售合同中約定的商品房支付過價款，其支付給陳門公司的實際上是借款。也就是說，案涉商品房買賣合同是虛假的，其實際作用在于當陳門公司到期不能償還借款時，將以該在建商品房作為擔保標的物來向季娟清償債務。因此，季娟與陳門公司雖然簽訂了兩份合同，但季娟實際上只有一個債權，即因借款合同所形成的債權。季娟所主張的損失根本上是因陳門公司不履行借款合同的約定所導致的，而非案涉商品房預售合同登記備案撤銷所致。
需要指出的是，對于季娟與陳門公司之間的這種民事行為應該如何認定和處理，《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第二十四條第一款有明確規定，即當事人以簽訂買賣合同作為民間借貸合同的擔保，借款到期后借款人不能還款，出借人請求履行買賣合同的，人民法院應當按照民間借貸法律關系審理，并向當事人釋明變更訴訟請求。當事人拒絕變更的，人民法院裁定駁回起訴。根據該規定，在“名為買賣、實為借貸擔保”的情形下，季娟所主張的損失，僅能依借款合同向陳門公司主張，而不能依商品房預售合同或同時依兩個合同向陳門公司主張。事實上，季娟也已通過向法院申請執行公證債權文書的方式主張了權利。因此，季娟關于陳門公司到期不能償還借款，可以自行選擇要求陳門公司履行商品房買賣合同或以案涉登記備案作為讓與擔保的主張，與上述規定相違悖，也缺乏請求權基礎，本院不予采信。
二、季娟所主張的損失與案涉撤銷商品房預售合同登記備案行為無法律上的因果關系。首先，撤銷案涉商品房預售合同登記備案對季娟的合法權益無任何實質影響。從《中華人民共和國城市房地產管理法》第四十五條第二款、《城市商品房預售管理辦法》第十條規定看，房地產管理部門對商品房預售合同辦理登記備案，只是將商品房開發企業與承購人之間簽訂的商品房預售合同予以記載在案、存檔備查或者將商品房預售合同在互聯網上予以公開，是一種對事實狀態的記載，并不涉及預售合同效力的改變和確認。本案中，季娟與陳門公司雖然簽訂了商品房買賣合同，但雙方并不存在真實的商品房買賣交易，也不存在法律保護的權益，該合同即便經過了登記備案，也不可能改變其效力或產生新的法律保護的權益。因此，撤銷該登記備案，無論違法與否，均不會對季娟或陳門公司的合法權益造成任何實際的損害，與季娟所主張的損失之間不具有因果關系。季娟關于如皋住建局案涉違法撤銷行為與其損失有直接因果關系的理由，因忽視了案涉商品房預售合同的虛假性，缺乏認定因果關系的基礎，本院不予采納。
其次，季娟與陳門公司簽訂的借款合同及其擔保也不屬于如皋住建局撤銷商品房預售合同登記備案時審查的職責范圍。如皋住建局在辦理案涉商品房預售合同登記備案時，只是對陳門公司的商品房預售條件、許可及預售合同進行審查和登記，并不涉及季娟與陳門公司之間簽訂的借款合同及其擔保，即使季娟如實向如皋住建局陳述，該借款合同及其擔保也不可能被納入登記備案審查的范圍。同樣，如皋住建局在撤銷案涉商品房預售合同登記備案時也不可能考慮和保護季娟與陳門公司之間簽訂的借款合同及其擔保，包括履行情況及責任承擔。因此，即使因案涉登記備案被撤銷給季娟在借款合同及擔保上帶來影響，也與如皋住建局履行職責沒有關聯，如皋市建局對此亦不承擔行政賠償責任。季娟關于形式審查和程序性審查是如皋住建局依法行政的根本，交易雙方是否為真實買賣意思的表示與如皋住建局的行政行為無關，以及其登記備案是為其債權設立擔保等主張，實際上是要求如皋住建局承擔其審查職責范圍之外的責任，即季娟因借款合同及其擔保所引發的損失。該主張不僅沒有法律依據，也違反了公平原則，擴大了如皋住建局的責任，顯然違背了國家賠償法的立法本意，本院不予支持。
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再次，退一步講，即使案涉商品房預售合同登記備案未被撤銷，也不能防止季娟所主張的損失的發生。《城市商品房預售管理辦法》第十二條第一款規定，預售的商品房交付使用之日起90日內，承購人應當依法到房地產管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理權屬登記手續。開發企業應當予以協助，并提供必要的證明文件。從該條規定及《城市商品房預售管理辦法》第十條規定可以看出，商品房預售合同登記備案雖然在客觀上有向社會公示預購權利的效果，但并不發生商品房權屬變動或確認的效果，也不具有登記對抗的效力，更不具有對預售合同以及借款合同的“擔保”作用。商品房預售合同登記備案的是債權、而不是物權，承購人最終能否取得商品房，還取決于雙方后續的履約情況及權屬登記。事實上，季娟與陳門公司之間，也有未被撤銷登記備案的商品房被陳門公司 “一房二賣”，進而妨礙了季娟債權的實現。而案涉登記備案也是因陳門公司提供了虛假的材料被違法撤銷并被其再次出售。因此，歸根結底，季娟所主張的損失是因陳門公司的失信和違約行為造成的，而不是案涉登記備案被撤銷的直接的必然的“果”。季娟將陳門公司違約造成的損失歸結于如皋住建局，系對普通的條件關系與法律上的因果關系的混淆，也沒有事實和法律依據，本院不予支持。
三、行政機關不對“讓與擔保”中的商業風險和民事責任“買單”。我國現行法律法規對“名為買賣、實為借貸擔保”的“讓與擔保”方式并無明文規定，也未予禁止，但從《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第二十四條的規定看，對其中買賣合同的效力并不持支持的態度。究其原因，是因為這種擔保方式的特殊性，對擔保權人和設定人都存在著不確定的商業風險，極可能損害其中一方的利益。本案中，季娟所主張的損失就是因陳門公司違約處置了仍受其控制的買賣合同中的“擔保物”而導致的。商品房預售合同登記備案是房地產管理部門基于管理的需要對商品房開發企業設定的一項程序性行政管理措施，它的法律價值在于通過行政管理的手段加強對商品房預售的管理，進而實現對商品房市場的宏觀調控。這種登記備案與物權法中為保護當事人權益設立的預告登記、抵押權等有本質的區別，既不具有為當事人之間的借貸關系提供擔保的功能，更不能為當事人防范和規避“讓與擔保”中商業風險提供“防火墻”。即使當事人將“讓與擔保”中的買賣合同進行了登記備案，也不能將其中的商業風險和民事責任轉由行政機關承擔。因此，當事人應慎重選擇和規范運用“讓與擔保”。
綜上，上訴人季娟主張的損失不是被上訴人如皋住建局造成的，如皋住建局撤銷案涉商品房預售合同登記備案的行為雖然被認定為違法，但與季娟因陳門公司到期不能償還借款所造成的損害沒有法律上的因果關系，如皋住建局依法不承擔行政賠償責任。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應予維持。季娟的上訴理由不能成立，本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人季娟負擔。
本判決為終審判決。
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審? 判? 長 楊德華
審? 判? 員 張祺煒
審? 判? 員? 郁? ?娟
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二○一九年十二月三十一日
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書 記 員? 王佳馨
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轉自 南通行政審判
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