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【裁判要點】
住建局與城管局之間不具有行政隸屬關系，城管局作出行政行為無需經住建局批準。法律法規也沒有規定住建局先行作出建議和意見是城管局行政行為的必經前置程序。住建局對城管局的征詢意見函所作的建議函，屬于行政機關針對另一個行政機關提出問題所作的不具有法律約束力的建議，該建議只是城管局作出行政行為時的參考意見，建議函本身并未直接設定、改變相關當事人的權利義務關系，不具有獨立的法律意義，不能對外產生獨立的法律后果。即使該函件中的建議意見最終被城管局采納，對外發生法律效力的行政行為仍然是城管局的行政行為。故住建局作出建議函的行為不屬于具體行政行為，不屬于行政復議的范疇。
【裁判文書】
江蘇省南通市中級人民法院
行政 判 決 書
(2019)蘇06行終766號
上訴人（原審原告）丁中發，男，1957年3月12日生，××族，住如皋市。
被上訴人（原審被告）南通市住房和城鄉建設局，住所地南通市崇川區。
法定代表人王開亮，局長。
上訴人丁中發因與被上訴人南通市住房和城鄉建設局（以下簡稱南通住建局）不予受理行政復議申請一案，不服江蘇省南通經濟技術開發區人民法院（2019）蘇0691行初825號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進行了審理，本案現已審理終結。
一審法院認定，2018年12月18日,丁中發向如皋市城市管理行政執法局(以下簡稱如皋城管局)遞交舉報信，要求如皋城管局對小區安置房為違法建筑的事宜進行處理。如皋城管局在立案調查過程中向如皋市住房和城鄉建設局（以下簡稱如皋住建局）去函征詢意見。2019年2月13日，如皋住建局作出《關于對丁中發舉報綠楊新村小區建設如何處理的建議函》，主要內容為，根據市政府協調會精神，相關部門、單位正在完善相關手續，對該類建設項目宜采取完善手續為主要形式的解決措施，建議如皋城管局暫緩對該類建設進行查處為宜。2019年2月15日，如皋城管局作出《關于舉報“城投公司提供的安置房為小產權房事項”的答復》，稱目前在調查處理中，待有處理結果將及時予以告知。丁中發針對如皋城管局的行政行為，向一審法院提起行政訴訟，一審法院已就該訴訟作出一審判決。丁中發就如皋住建局所作的《關于對丁中發舉報綠楊新村小區建設如何處理的建議函》向南通住建局申請復議。2019年6月27日，南通住建局作出通住建決〔2019〕3號不予受理行政復議申請決定書（以下簡稱3號不予受理決定），認定如皋住建局對如皋城管局所提出的建議，對如皋城管局不具有約束性，并非具體行政行為，不屬于行政復議的范圍，依據《中華人民共和國行政復議法》第二條、第六條、第十七條第一款之規定，決定不予受理丁中發的行政復議申請。丁中發不服，向一審法院提起行政訴訟，請求撤銷南通住建局作出的3號不予受理決定并判令南通住建局對如皋住建局的違法行為立案受理。
一審法院認為，丁中發的行政復議申請不符合行政復議法的受理條件。《中華人民共和國行政復議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。公民、法人或者其他組織可以就具體行政行為提起行政復議。行政行為是指行政機關針對具體事件、單方作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂外部效果，是指行政行為屬于外部法律領域，它僅僅是設定公民、法人或者其他組織等外部相對人權利義務的處理行為。一方面，這種處理應當具有法律性，不僅應當對外產生事實上的效果，而且應當對外產生法律上的效果；另外一方面，這種處理應當具有外部性，內部業務指令、建議、多階段行政行為等因其屬于內部行政領域，故而被排除出行政行為的范疇。本案中，丁中發要求南通住建局行政復議審查的行為為2019年2月13日如皋住建局作出《關于對丁中發舉報綠楊新村小區建設如何處理的建議函》的行為。而該建議函系如皋住建局對如皋城管局的征詢提出的建議，不具有外部性，屬于內部行政領域，不對丁中發的權利義務產生直接的影響。故2019年2月13日如皋住建局作出《關于對丁中發舉報綠楊新村小區建設如何處理的建議函》的行為不屬于具體行政行為，不屬于《中華人民共和國行政復議法》的受案范圍。南通住建局作出不予受理行政復議申請的決定并無不當。南通住建局于2019年6月25日收到丁中發的行政復議申請，經審查后于6月27日作出3號不予受理行政復議申請決定書，并于6月28日送達丁中發，其程序亦符合《中華人民共和國行政復議法》第十七條的規定。
綜上，南通住建局作出的3號不予受理決定認定事實清楚、程序合法、適用法律正確。丁中發的主張不能成立。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回丁中發的訴訟請求。
上訴人丁中發上訴稱，如皋住建局向如皋城管局回函建議對上訴人申請查處的事項暫緩處理，導致上訴人安置房存在的違法建設問題不能得到處理，如皋住建局的行為違法。上訴人就此向被上訴人南通住建局申請行政復議符合法律規定。一審判決認定事實不清，適用法律不當，請求本院撤銷一審判決，依法改判。
被上訴人南通住建局未作二審答辯。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，根據《中華人民共和國行政復議法》第二條、第六條的規定，公民、法人或者其他組織針對侵犯其合法權益的具體行政行為申請行政復議的，屬于行政復議的范圍。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第五項規定，申請行政復議的行為，應當屬于行政復議法規定的行政復議范圍。本案中，如皋住建局與如皋城管局之間不具有行政隸屬關系，如皋城管局作出行政行為無需經如皋住建局批準。法律法規也沒有規定如皋住建局先行作出建議和意見是如皋城管局行政行為的必經前置程序。如皋住建局對如皋市城管局的征詢意見函所作的《關于對丁中發舉報綠楊新村小區建設如何處理的建議函》，屬于行政機關針對另一個行政機關提出問題所作的不具有法律約束力的建議，該建議只是如皋城管局作出行政行為時的參考意見，建議函本身并未直接設定、改變相關當事人的權利義務關系，不具有獨立的法律意義，不能對外產生獨立的法律后果。即使該函件中的建議意見最終被如皋城管局采納，對外發生法律效力的行政行為仍然是如皋城管局的行政行為。故如皋住建局作出建議函的行為不屬于具體行政行為，不屬于行政復議的范疇。丁中發的行政復議申請不符合行政復議的受理條件，南通住建局經審查后在法定期限內作出不予受理復議申請決定，行政行為符合法律規定。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應予維持。上訴人丁中發的上訴理由不能成立，本院不予采信。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人丁中發負擔。
本判決為終審判決。
審判長　　劉海燕
審判員　　劉羽梅
審判員　　郁　娟
二〇二〇年二月二十四日
書記員　　胡秀梅
轉自 行政涉法研究