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【裁判要旨】
人民政府收回國有土地使用權的行政行為，收回的是土地使用權人的國有土地使用權。承租人與土地使用權人簽訂租賃合同，與土地使用權人形成的是租賃關系。故承租人與收回國有土地使用權行為之間沒有利害關系。由于征收行為的發生，使租賃合同不能繼續履行，承租人應當適用民事訴訟主張自己的權利。
【裁判文書】　
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申8993號
再審申請人（一審第三人）：河南中博股份有限公司，住所地：河南省鄭州市管城回族區鄭汴路**。
法定代表人：秦曉杰，該公司總經理。
委托訴訟代理人：馮培源，國浩律師（鄭州）事務所律師。
委托訴訟代理人：劉明偉，國浩律師（鄭州）事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）:河南長江汽車銷售服務有限公司，，住所地：河南省鄭州市鄭汴路**
法定代表人：李桂屏，該公司董事長。
一審被告、二審被上訴人：河南省人民政府，住所，住所地：河南省鄭州市金水東路**div>
法定代表人：陳潤兒，該省人民政府省長。
再審申請人河南中博股份有限公司（以下簡稱中博公司）因河南長江汽車銷售服務有限公司（以下簡稱長江公司）訴河南省人民政府行政復議一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終589號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員仝蕾、審判員李小梅、審判員馬鴻達參加的合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：2018年7月30日，鄭州市人民政府作出鄭政處〔2018〕60號決定，依法收回登記在中博公司名下位于鄭汴路××、博覽路東，面積49895.10平方米國有土地使用權，注銷鄭國用（2004）字第0151號國有土地登記，收回鄭國用（2004）字第0151號《國有土地使用證》。長江公司不服，于2018年9月25日向河南省人民政府申請行政復議。河南省人民政府于2018年10月30日作出被訴豫政復決〔2018〕808號行政復議決定，認為長江公司的行政復議申請不符合法定受理條件，駁回長江公司的行政復議申請。長江公司不服，訴至法院。另查明，2003年11月28日，長江公司和中博公司簽訂汽車展場租賃合同，租賃中博公司位于鄭汴路××河南××汽車交易市場院內××號5292平方米的汽車展場。該展場系本案被收回使用權的面積為49895.10平方米國有土地中的部分土地。
鄭州鐵路運輸中級法院一審認為：《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條規定：“行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：（二）申請人與具體行政行為有利害關系；”鄭州市人民政府作出的鄭政處〔2018〕60號決定屬于收回國有土地使用權的行政行為。涉案土地登記的使用權人系中博公司，長江公司租賃中博公司的涉案土地，與中博公司形成的是租賃關系。由于征收行為的發生，使長江公司與中博公司簽訂的租賃合同不能繼續履行，長江公司應當適用民事訴訟主張自己的權利。因此，河南省人民政府認為長江公司與鄭政處〔2018〕60號決定之間沒有行政法上的利害關系，不符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》的規定，不是涉案復議決定的適格申請人，并無不當。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項規定：“有下列情形之一的，行政復議機關應當決定駁回行政復議申請：（二）受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的。”河南省人民政府根據上述規定，駁回長江公司的行政復議申請，認定事實清楚，適用法律、法規正確；在法定期限內作出被訴行政復議決定后并依法送達長江公司，程序合法。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回長江公司的訴訟請求。
長江公司不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審一致。
河南省高級人民法院二審認為：長江公司根據與中博公司簽訂的《汽車展場租賃合同》約定，在涉案土地上建設有建筑物并管理使用，中博公司也認可長江公司建設有建筑物。《汽車展場租賃合同》第五條約定，2013年12月31日合同履行期滿，地上的附著物在合同終止后無償歸中博公司所有。鄭州市人民政府2018年7月30日作出鄭政處〔2018〕60號決定時，《汽車展場租賃合同》的期限并未屆滿，長江公司對涉案土地上的附著物擁有合法權益，鄭州市人民政府作出鄭政處〔2018〕60號決定，收回涉案土地使用權，勢必影響長江公司對涉案土地上附著物的經營使用，應當認定長江公司與鄭州市人民政府作出鄭政處〔2018〕60號決定的行為具有法律上的利害關系，長江公司申請行政復議，符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條規定的條件。河南省人民政府作出豫政復決〔2018〕808號行政復議決定，認定長江公司的行政復議申請不符合法定受理條件，駁回長江公司的行政復議申請，適用法律錯誤，依法應當撤銷。一審法院判決駁回長江公司的訴訟請求，事實依據和法律依據不充分，依法予以糾正。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項的規定，在判決撤銷行政行為時可以判決行政機關重新作出行政行為，本案長江公司申請行政復議符合法定條件，河南省人民政府應當重新作出復議決定。綜上，長江公司的上訴理由成立，予以支持。一審法院判決適用法律錯誤，依法予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、第八十九第一款第二項之規定，判決：一、撤銷鄭州鐵路運輸中級法院（2018）豫71行初1204號行政判決；二、撤銷河南省人民政府2018年10月30日作出的豫政復決〔2018〕808號行政復議決定；三、河南省人民政府在本判決生效后60日內重新作出行政復議決定。
中博公司向本院申請再審稱：（一）二審判決認定事實錯誤，且與一審法院查明的事實存在沖突。被申請人長江公司對涉案土地上的附著物不享有合法權益，其訴稱的涉案汽車展廳系違法建筑；且雙方的土地租賃合同已經終止，再審申請人已經履行了通知義務，也提起了解除租賃合同的民事訴訟，并經法院判決解除了雙方的租賃合同，二審法院認定雙方《汽車展場租賃合同》的期限并未屆滿錯誤。（二）被申請人長江公司不是行政相對人和其他利害關系人，二審判決適用法律、法規確有錯誤。被申請人系對鄭州市人民政府作出的鄭政處〔2018〕60號收回涉案土地使用權的行政處理決定不服，該行政行為與其沒有法律上的利害關系，被申請人長江公司不是申請行政復議及提起行政訴訟的適格主體。請求：（一）撤銷二審判決，并改判駁回被申請人的上訴請求，維持一審判決，或將本案發回二審法院重審；（二）一審、二審、再審的訴訟費用由被申請人承擔。
本院經審查認為，鄭州市人民政府作出的鄭政處〔2018〕60號決定屬于收回國有土地使用權的行政行為，收回的是本案再審申請人中博公司的國有土地使用權。長江公司與中博公司簽訂《汽車展場租賃合同》，與中博公司形成的是租賃關系。故，長江公司作為汽車展場的承租人，與鄭政處〔2018〕60號決定之間沒有法律上的利害關系，河南省人民政府認為長江公司的復議申請不符合法定受理條件，駁回其行政復議申請，符合法律規定。一審法院駁回長江公司的訴訟請求，處理并無不當；二審法院撤銷一審判決及河南省人民政府的復議決定，并責令河南省人民政府重新作出行政復議決定，適用法律錯誤，依法應予糾正。
綜上，中博公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款，第一百一十八條的規定，裁定如下：
（一）本案指令河南省高級人民法院再審；
（二）再審期間，中止原判決的執行。
審判長　 仝　蕾
審判員　 李小梅
審判員?? 馬鴻達
二〇一九年九月二十七日
法官助理?? 徐小玉
書記員?? 王? 瑩