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在不動產抵押登記實踐中，經常會遇到一些房屋所有權和國有建設用地使用權的登記用途屬于“公共管理與公共服務用地”，由于法律上沒有界定社會公益設施的相關明確規定，一線登記人員很難判斷其是否屬于《物權法》第184條規定的“不得抵押的財產”。針對這一實務問題，筆者結合實踐操作加以分析，厘清相關法律關系，為登記行為找尋更為堅實的理論依據。?

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社會公益設施的定義

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所謂社會公益設施，是指社會公益的事業單位、社會團體用于為公眾利益服務的設施。

《公益事業捐贈法》第3條規定：“本法所稱公益事業是指非營利的下列事項：（一）救助災害、救助貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；（二）教育、科學、文化、衛生、體育事業；（三）環境保護、社會公共設施建設；（四）促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。”需要注意的是，公益事業必須具有“非營利性”的特點，不應只要一看到“教育、科學、文化、衛生、體育”等字眼，就想當然地認為其屬于公益事業。

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如何判定不得抵押的公益設施

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根據《物權法》第184條與《擔保法》第37條的相關規定，禁止抵押的財產應同時滿足兩個條件：一是財產的產權人為公益目的的事業單位、社會團體；二是申請抵押的財產為社會公益設施。

首先，要區分權利人的性質。這一問題的實質，是弄清楚權利人是否是營利性質的經濟組織。《民法總則》第76條規定，“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人”；第87條規定，“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等”。據此，可以審查當事人的營業執照等身份證明材料或者登錄國家企業信用信息公示系統核實確定當事人的性質。通常情況下，社會團體或事業單位會有法人證書，上面載明了其設立的目的和主管部門、經費來源等，經濟組織則為營業執照，上面會載明其注冊資金、經營范圍等信息。

其次，要綜合考察不動產的用途。其一，考察國有建設用地使用權登記的批準用途是否屬于公共管理與公共服務用地或“其他基礎設施用地”；其二，考察地上附屬設施登記的規劃用途是否為用于《公益事業捐贈法》第3條所規定的事項；其三，通過實地查看或與當地管理部門溝通，充分了解真實情況。

最后，要考察國有建設用地使用權的取得方式。劃撥方式取得的國有建設用地使用權，一般為無償取得或者以征地成本價取得，符合劃撥用地目錄要求。根據《劃撥土地使用權管理暫行辦法》，以劃撥方式無償取得的國有建設用地使用權抵押的，其土地使用者應當為公司、企業、其他經濟組織和個人。如果劃撥土地為公共服務用地則應當慎重考慮其公益屬性。

需要說明的是，土地使用權登記的土地用途依據的是《土地利用現狀分類》中所列舉的土地二級類的名稱及其含義確定，房屋登記的用途是按照《房屋測量規范》（GB/T17986.1-2000）附表A6《房屋用途分類》執行，而建筑物的規劃用途則依據建設工程規劃許可證文件及其所附圖件上確定的房屋用途登記。因此，土地用途與房屋用途不一致屬于合理情況，應當綜合考慮。

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實務中的幾種常見情形

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第一種情形：權利人為營利性質的經濟組織，土地用途為“公共管理與公共服務用地”，用地性質為出讓方式，地上附屬設施為營利目的的經營使用。此種情況下，因其不具備公益屬性，故其以有償方式取得的土地等不動產參與資本運營毋庸置疑，不動產登記機構應當予以登記抵押權。常見的情況如：報業集團的新聞出版用地及地上辦公樓，研究設計企業的科研用地及地上辦公設施，經營性質的體育用地等。

第二種情形：權利人為營利性質的經濟組織，土地用途為“公共管理與公共服務用地”，用地性質為劃撥方式，地上附屬設施為營利目的的經營使用。此種情況下，雖然其不具備公益屬性，但權利人一般具有國資屬性，應當按照地方國資處置管理的規定辦理。

第三種情形：權利人為營利性質的經濟組織，土地用途為“公共管理與公共服務用地”，地上附屬設施為公用設施，為不以盈利為目的的公共基礎服務設施。因此類設施屬于公用性質，為公眾提供基礎服務，不應參與經濟組織的資產運營，對此種抵押申請，登記機構應當慎重對待。常見的情況包括：社會福利用地，文化設施用地，公共設施用地，公園與綠地等。

第四種情形：權利人為非營利性質的社會團體或事業單位，土地用途為“公共管理與公共服務用地”，此種情況地上附屬設施為公用設施，為不以盈利為目的的公共基礎服務設施，且上述權利人不應參與經濟活動，登記機構不應受理其抵押登記申請。

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需要指出的是，2009年全國人大常委會法制工作委員會對住房和城鄉建設部《關于私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示》的意見認為，私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬于社會公益設施，按照《物權法》第184條的規定，不得抵押。

筆者也以為，民辦教育設施不宜設定抵押權，理由有二：其一，《民辦教育促進法》第3條規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，第44條至第52條詳細規定了國家對于民辦教育的扶持與獎勵政策；其二，民辦教育設施設定抵押權之后，一旦抵押權實現，必將把教育設施予以拍賣或變賣，這樣學校、幼兒園就很難維持，不僅辦學目的難以達到，嚴重的可能造成學生失學，影響社會安定。