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? 裁判要點
土地登記案件中，與涉案土地存在權屬爭議的組織或個人，原本與該頒證行為有利害關系，具有復議申請人、原告資格。但是，如果該利害關系人對初始登記行為未申請行政復議或提起行政訴訟，僅對后來的換證行為或者主體變更登記行為申請復議或起訴的，因初始登記行為已經生效，土地權屬已經明確，后來的換證行為或主體變更登記行為不可能侵犯其合法權益，該利害關系人與后來的換證行為或主體變更登記行為沒有利害關系，不具有申請行政復議、提起行政訴訟的主體資格。
? 裁判文書　
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申5033號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣東省惠東縣大嶺鎮大嶺社區中心埔村民小組。
負責人周輝球。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省惠東縣人民政府。
法定代表人郭武飄。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省惠州市人民政府。法定代表人麥教猛。
原審第三人廣東省惠東縣國土資源局土地儲備中心。
法定代表人張顯火。
再審申請人廣東省惠東縣大嶺鎮大嶺社區中心埔村民小組（以下簡稱中心埔村民小組）因訴廣東省惠東縣人民政府（以下簡稱惠東縣政府）、惠州市人民政府（以下簡稱惠州市政府）及原審第三人惠東縣國土資源局土地儲備中心（以下簡稱土儲中心）土地登記一案，不服廣東省高級人民法院于2016年11月24日作出的（2016）粵行終1297號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年7月12日立案，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
1975年間，惠東縣氮肥廠（以下簡稱氮肥廠）經上級批準，依法分期征用農民集體土地112.33畝，后接管原縣國營磚瓦廠用地140畝。1982年，氮肥廠經營不善，轉產為惠東縣水泥二廠（以下簡稱水泥二廠），原氮肥廠用地由水泥二廠接管使用。1989年11月28日和12月1日，惠東縣政府向水泥二廠核發兩本《國有土地使用證》，分別為惠東府國用字（1989）第13230200670、13230200671號土地使用證（以下分別簡稱為第13230200670號土地證、第13230200671號土地證）。其中，第13230200670號土地證總面積82359平方米，四至為：東至原大嶺鎮磚瓦廠、現住宅區，南至大嶺鎮農修廠，西至大嶺鎮水渠，北至公路；第13230200671號土地證總面積48870平方米，四至為：東至彭白公路，南至本廠生產區，西至大嶺鎮居民區，北至鴉鵲橋塘邊。2007年初，中心埔村民小組決定規劃利用位于大嶺鎮中心埔雁田、大魚塘、大水田、埔地等四處土地時，與水泥二廠發生土地權屬糾紛。中心埔村民小組多次交涉未果，遂于2007年11月27日，向惠東縣政府提交《土地爭議處理申請書》，請求將位于大嶺鎮中心埔雁田、大魚塘、大水田、埔地四處約32畝土地確權歸其所有。2009年7月2日，惠東縣國土資源局作出《關于大嶺鎮中心埔村民小組對縣水泥二廠土地權屬爭議問題的答復意見書》，主要內容為：涉案32畝土地已在1989年確權登記在水泥二廠名下，涉案土地歸國家所有，使用權歸水泥二廠，中心埔村民小組的請求缺乏事實和法律依據，不予支持。后，中心埔村民小組又多次向政府有關部門信訪投訴。2011年4月8日，惠東縣國土資源局作出《國土資源信訪事項不再受理通知書》。中心埔村民小組不服，提起行政訴訟，惠州市中級人民法院于2011年6月20日裁定由惠東縣人民法院立案受理。惠東縣人民法院立案受理后，組織中心埔村民小組及其代理律師全昌春、惠東縣國土資源局測繪隊進行現場勘察，現場測繪結果為爭議地面積共16042.39平方米，折合24.064畝。2011年11月2日，中心埔村民小組組長周輝球及代理律師全昌春等人在該土地權屬爭議界限圖上簽名確認。2011年11月16日，惠東縣人民法院作出（2011）惠東法行初字第16號行政判決，駁回中心埔村民小組的訴訟請求。中心埔村民小組不服并上訴，惠州市中級人民法院于2012年5月18日作出（2012）惠中法行終字第25號行政判決，撤銷（2011）惠東法行初字第16號行政判決，由惠東縣政府對土地權屬爭議重新作出行政行為。2013年3月13日，惠東縣政府作出惠東府行處字（2013）1號《土地權屬爭議調處申請不予受理決定書》（以下簡稱1號不予受理決定），決定不予受理。中心埔村民小組不服，再次起訴。2013年10月16日，惠州市中級人民法院作出（2013）惠中法行初字第24號行政判決，維持1號不予受理決定。中心埔村民小組不服并上訴，廣東省高級人民法院于2014年2月24日作出（2014）粵高法行終字第28號行政判決，駁回上述，維持原判。該判決除確認一審行政判決查明的事實外，還查明：經惠東縣國土資源局測繪隊實地測繪，第13230200670號土地證已包含爭議土地的四至和面積，即爭議土地為第13230200670號土地證項下土地一部分。
另查明，2009年6月30日，惠東縣政府下發《惠東縣淘汰落后水泥生產能力實施方案》，對水泥二廠實行政策性關閉，并收回第13230200670號土地證項下的劃撥土地使用權。2009年11月16日，惠東縣政府將收回的上述國有土地使用權重新登記在土儲中心名下，并核發惠東國用（2009）第020253號《國有土地使用證》（以下簡稱第020253號土地證）。中心埔村民小組不服，申請行政復議。2015年10月28日，惠州市政府作出惠府行復（2015）82號行政復議決定，駁回復議申請。2015年11月5日，中心埔村民小組提起本案行政訴訟，請求撤銷第020253號土地證。
惠州市中級人民法院（2015）惠中法行初字第144號行政裁定認為，第020253號土地證系從第13230200670號土地證變更登記而來。涉案國有土地使用權重新變更登記在土儲中心名下，并未損害中心埔村民小組的利益，影響其權利和義務的是第13230200670號土地證。中心埔村民小組只起訴后續變更登記行為，未對其產生實際影響的初始登記行為提起訴訟，不符合起訴條件。惠東縣政府1989年12月1日核發第13230200670號土地證時，行政訴訟法尚未施行，不能適用行政訴訟法。中心埔村民小組請求撤銷第020253號土地證沒有法律依據，應予駁回。惠州市政府收到復議申請后，在法定期限內立案、審查，并以不符合受理條件為由作出復議決定，駁回復議申請，該復議決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。中心埔村民小組的起訴，不屬于行政訴訟受案范圍，依照《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項和《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項規定，裁定駁回中心埔村民小組起訴。中心埔村民小組不服，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2016）粵行終1297號行政裁定認為，惠東縣政府將第13230200670號土地證項下土地使用權收回后，重新登記在土儲中心名下，核發第020253號土地證，重新發證行為與中心埔村民小組沒有利害關系。故，中心埔村民小組起訴不符合法定起訴條件。惠州市政府收到復議申請后，在法定期限內立案、審查，認為收回土地使用權后的重新登記行為，與中心埔村民小組沒有利害關系，該村民小組的復議申請不符合法定受理條件，決定駁回其復議申請，符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定，應當予以支持。一審裁定駁回中心埔村民小組的起訴并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
中心埔村民小組申請再審稱：惠東縣政府違法將涉案土地登記在水泥二廠名下并頒發土地證，后又變更登記至土儲中心名下，侵犯申請人的合法權益。請求撤銷一、二審裁定，撤銷第020253號土地證。本案審查中，中心埔村民小組作為新證據提交一份新屋仔村民小組出具的書面證明，證明第13230200670號土地證東邊在1989年是一片荒地，不是住宅，并以此證明第13230200670號土地證形成時間是偽造的；同時提出鑒定申請，要求對第13230200670、13230200671號兩份土地證填寫內容的筆跡是否為同一人書寫進行鑒定，以此證明土地證是偽造的。
被申請人惠東縣政府、惠州市政府,原審第三人土儲中心均未提交書面答辯意見。
本院經審查認為，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項規定，申請人與行政行為有利害關系，是行政復議機關受理行政復議申請的法定條件之一。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。申請人、起訴人與被訴行政行為有利害關系，是申請行政復議、提起行政訴訟的法定要件之一。土地登記案件中，與涉案土地存在權屬爭議的組織或個人，原本與該頒證行為有利害關系，具有復議申請人、原告資格。但是，如果該利害關系人對初始登記行為未申請行政復議或提起行政訴訟，僅對后來的換證行為或者主體變更登記行為申請復議或起訴的，因初始登記行為已經生效，土地權屬已經明確，后來的換證行為或主體變更登記行為不可能侵犯其合法權益，該利害關系人與后來的換證行為或主體變更登記行為沒有利害關系，不具有申請行政復議、提起行政訴訟的主體資格。本案中，惠東縣政府于2009年將水泥二廠第13230200670號土地證項下的劃撥土地收歸國有后，重新登記在土儲中心名下，并核發被訴的第020253號土地證。因中心埔村民小組未對第13230200670號土地證提起訴訟，且該頒證行為發生在修改前的行政訴訟法實施之前，亦不可訴，頒證行為生效，涉案土地權屬明確，中心埔村民小組與惠東縣政府給土儲中心頒發第020253號土地證的行為沒有利害關系，不具有行政復議申請人的主體資格，惠州市政府駁回其復議申請并無不當。行政復議之后，中心埔村民小組又對惠東縣政府頒發第020253號土地證行為提起行政訴訟，與行政復議同樣理由，該小組與被訴的頒證行為不具有利害關系，沒有原告主體資格，起訴不符合法定條件，一、二審裁定駁回其起訴，亦無不當。中心埔村民小組主張，惠東縣政府違法將涉案土地登記在水泥二廠名下，后又變更登記至土儲中心，侵犯其合法權益。但是，中心埔村民小組并未舉出充分證據證明，作為被訴第020253號土地證頒證行為主要證據和土地權屬來源根據的第13230200670號土地證，存在重大、明顯違法而無效，不能作為本案被訴頒證行為權屬來源的證據。其主張缺乏事實根據，本院不予支持。本案審查中，中心埔村民小組將新屋仔村民小組出具的書面證明作為新證據提交本院，但新屋仔村民小組作為爭議地的相鄰村組，了解爭議地歷史狀況，中心埔村民小組早應知曉，該證據不是在舉證期屆滿后中心埔村民小組新發現的證據，更不是一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據，或一審程序中依法申請調取而未獲準許、未取得，第二審程序中調取的證據，不屬于《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條規定“新的證據”，且僅憑該證據也不足以否定作為國家機關公文的第13230200670號土地證的證明效力。中心埔村民小組以“新證據”為由申請再審，理由不能成立。同時，中心埔村民小組還申請對第13230200670、13230200671號土地證書寫內容的筆跡是否為同一人書寫進行鑒定，但上述兩份土地證上蓋有惠東縣政府印章，內容是否為同一人書寫，并不足以否定兩份土地證的真實性，也無法證明兩份土地證任何一份是事后偽造，鑒定申請無實際意義，本院不予支持。
應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第六條第一款規定，行政訴訟法第二十六條第二款規定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。本案中，惠州市政府作出的惠府行復（2015）82號行政復議決定，以中心埔村民小組不具有復議申請人資格為由，決定駁回其復議申請，正是認為復議申請不符合受理條件，從程序上駁回復議申請。因此，本案不屬于復議機關作共同被告的情形。一、二審將惠州市政府列為共同被告不妥，本院予以指正。因該項違反法定訴訟程序問題不影響案件的公正審判，本案不予再審。
綜上，中心埔村民小組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（二）、（三）項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：
駁回中心埔村民小組的再審申請。

審判長　　郭修江
審判員　　曹　剛
審判員　　熊俊勇
二〇一七年七月三十一日
書記員　　陳清玲