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【裁判要旨】
本案涉及離婚婦女農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的問題。《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第三十三條規(guī)定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。對于如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，目前我國法律法規(guī)尚無明確規(guī)定。三亞市人民政府制定的214號指導(dǎo)意見規(guī)定了三亞市“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準，同時規(guī)定離婚婦女等其他人員農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，可以參照上述意見執(zhí)行。214號指導(dǎo)意見第一條第（一）項規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員資格認定的基本依據(jù)為是否以本集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障，兼顧戶籍及與該集體經(jīng)濟組織形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系，在認定時要注意避免出現(xiàn)“兩頭占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成員資格）或者“兩頭空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成員資格)的情況發(fā)生。
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【裁判文書】
海南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2018）瓊行終1128號
上訴人（原審原告）董蘭香，女，1970年8月2日出生，黎族，現(xiàn)住三亞市。
委托代理人李盛華，海南追根律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）三亞市吉陽區(qū)人民政府，住所地三亞市吉陽區(qū)迎賓路483號。
法定代表人張華文，區(qū)長。
委托代理人高潔，海南惠海律師事務(wù)所律師。
委托代理人許小北，三亞市吉陽區(qū)司法局工作人員。
原審第三人三亞市吉陽區(qū)鹿回頭社區(qū)居民委員會第三居民小組，住所地三亞市吉陽區(qū)鹿嶺路鹿回頭社區(qū)居委會。
負責(zé)人黎少榮，組長。
上訴人董蘭香因其訴被上訴人三亞市吉陽區(qū)人民政府（以下簡稱吉陽區(qū)政府）及原審第三人三亞市吉陽區(qū)鹿回頭社區(qū)居民委員會第三居民小組（以下簡稱鹿回頭三組）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定一案，不服海南省三亞市中級人民法院（2018）瓊02行初54號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
2018年1月4日，吉陽區(qū)政府作出吉村資確〔2018〕3號《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認書》（以下簡稱3號資格確認書），認定董蘭香不具有鹿回頭三組農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。董蘭香不服，提起本案訴訟，請求撤銷吉陽區(qū)政府作出3號資格確認書的行政行為。
原審查明，1970年，董蘭香出生于三亞市吉陽區(qū)安羅村（以下簡稱安羅村）。1991年8月12日，董蘭香與鹿回頭三組的村民黎成忠結(jié)婚，二人于1993年8月30日離婚。1994年，董蘭香與海南省文昌市××鎮(zhèn)民符史浪在文昌同居，并先后生下兩子林佳兵、林佳弟。2000年5月30日，董蘭香落戶在鹿回頭三組，并在該組參加了農(nóng)村合作醫(yī)療和海南省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2014年11月28日，三亞市吉陽區(qū)選舉委員會向董蘭香頒發(fā)了《選民證》，董蘭香依法參加了吉陽區(qū)人大代表的選舉。2015年2月9日，安羅村委會出具《證明》，證明董蘭香目前在該村沒有承包地，不是該村集體經(jīng)濟組織成員。
原審另查明，董蘭香、林佳兵、林佳弟于2014年10月9日提交確認集體經(jīng)濟組織成員資格申請書，請求確認其具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格。2017年6月23日，吉陽區(qū)政府重新調(diào)整成立了由一名區(qū)政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔任組長，區(qū)委政法委、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)政府辦、區(qū)農(nóng)林局、區(qū)財政局、區(qū)住建局等相關(guān)部門的負責(zé)人及轄區(qū)范圍內(nèi)各村（居）委會的書記、主任擔任成員的“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定小組。2017年6月28日，吉陽區(qū)政府組織前述小組成員召開“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定會議，對董蘭香等申請人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認問題通報了相關(guān)調(diào)查情況，并進行了討論。但吉陽區(qū)政府未通知董蘭香母子三人參加該認定會議。2017年7月3日，鹿回頭居委會出具《關(guān)于張秀春等人集體組織成員資格認定的說明》，認為董蘭香并非鹿回頭三組原住居民，屬于婚姻嫁娶關(guān)系，雖將戶籍遷入鹿回頭社區(qū)，但不符合三亞市人民政府三府〔2013〕214號《關(guān)于印發(fā)三亞市“外嫁女”征地補償費分配的指導(dǎo)意見的通知》（以下簡稱214號指導(dǎo)意見）對于“外嫁女”的認定條件，不適用外嫁女條件認定集體組織成員資格，董蘭香與該社區(qū)居民離婚后，戶籍雖未外遷，但其不在鹿回頭社區(qū)居住也無住房，未在此形成固定的生產(chǎn)生活關(guān)系。2018年1月4日，吉陽區(qū)政府作出3號資格確認書，依據(jù)214號指導(dǎo)意見第一條第一、二款的規(guī)定和鹿回頭居委會的確認意見，確定董蘭香、林佳兵、林佳弟不具有鹿回頭三組農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。同時，吉陽區(qū)政府還告知董蘭香等三人，如對該確認書有異議，可在收到確認書的第二日起六十日內(nèi)，向三亞市人民政府申請行政復(fù)議或在三個月內(nèi)直接向人民法院提起行政訴訟。董蘭香不服，于2018年3月提起本案訴訟。案在審理過程中，林佳兵、林佳弟提交《說明》，稱其自愿放棄對3號資格確認書提起訴訟的權(quán)利，放棄關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員資格的一切訴訟。因此，本案未將林佳兵、林佳弟二人追加為第三人。
原審又查明，2013年12月11日，三亞市人民政府作出214號指導(dǎo)意見，要求各鎮(zhèn)人民政府、各區(qū)管委會及市政府直屬各單位認真組織實施。214號指導(dǎo)意見規(guī)定：“外嫁女”征地補償費分配糾紛涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題，應(yīng)先由“外嫁女”或集體經(jīng)濟組織申請區(qū)管委會、鎮(zhèn)人民政府確認，各鎮(zhèn)人民政府、各區(qū)管委會按照“屬地管理”的原則，對本行政區(qū)域內(nèi)的“外嫁女”及隨其生活的未成年子女是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格進行確認；對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，以人民政府的征地補償安置方案確定時是否以本集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障作為基本依據(jù)，兼顧是否具有本集體經(jīng)濟組織戶籍以及是否在本集體經(jīng)濟組織形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系作為判斷標準；離婚婦女等人員農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，可以參照該意見的規(guī)定。
原審?fù)徶校m香稱其在鹿回頭三組沒有分到承包地，但該組曾在2006年向其分配過征地補償款；離婚后，其于1994年在鹿回頭三組建有一層平房，面積約40平方米；自2003年至今，離開福林村回娘家安羅村居住，逢年過節(jié)會到福林村看望符史浪和兩個兒子，有時候也回鹿回頭三組居住；其在福林村沒有承包地，也未享受過征地補償款等村民待遇；平時以打工收入為生。鹿回頭三組稱董蘭香在該組沒有房屋，離婚后也沒有經(jīng)常在該組居住，只是偶爾到該組看望其姐姐，董蘭香姐姐在該組有房屋；不清楚董蘭香是否在2006年分到過鹿回頭三組的征地補償款。
原審認為，首先，從確認依據(jù)上看，董蘭香申請吉陽區(qū)政府確認其具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格，提交了戶口本、海南省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存折、三亞市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險證以及選民證等證據(jù)。這些證據(jù)與各方當事人在本案審理期間的陳述事實相互印證，可以證明：董蘭香出生于安羅村，在1991年嫁至鹿回頭三組，1993年與該組村民離婚，1994年之后隨符史浪在福林村生活并育有兩子；董蘭香僅戶口登記在鹿回頭三組，其在該組沒有分到承包地，且自1993年離婚后未在該組實際生產(chǎn)、生活，與該組未形成較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系，屬于“空掛戶”。因此，董蘭香不具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格，吉陽區(qū)政府作出3號資格確認書的依據(jù)充分。
董蘭香主張，根據(jù)海南省高級人民法院瓊高法發(fā)〔2012〕6號《印發(fā)的通知》第5條第（2）項“農(nóng)村婦女離婚、喪偶后與其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員再婚，但其在嫁入的集體經(jīng)濟組織未分配到承包地也未分配到土地補償費的，應(yīng)當認定其具有原夫所在集體經(jīng)濟組織成員資格”的規(guī)定，應(yīng)確認其具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格。本案中，董蘭香雖在庭審中主張其在福林村未分配到承包地或者土地補償款，但沒有提供證據(jù)予以證明。如前所述，董蘭香嫁入鹿回頭三組僅有兩年時間，其與前夫黎成忠婚姻存續(xù)期間并未落戶到該組，其與前夫1993年離婚之后長期隨符史浪居住生活在福林村或娘家的安羅村，其雖然在2000年落戶到鹿回頭三組，但實質(zhì)上只是“空掛戶”，未與該組形成固定的生產(chǎn)生活關(guān)系，故吉陽區(qū)政府認定其不具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格并無不當。因此，對于董蘭香的上述主張，不予支持。
其次，從確認程序上看，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）第20條的規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當嚴格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。在作出對行政管理相對人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前，應(yīng)當告知行政管理相對人、利害關(guān)系人，并給予其陳述和申辯的機會。本案中，吉陽區(qū)政府雖然曾組織本區(qū)的“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定小組成員召開認定會議，討論了董蘭香等申請人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的問題，但其未依法通知董蘭香參加該會議，未給予董蘭香陳述、申辯的機會，即作出3號資格確認書，認定董蘭香不具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格，顯然違反了程序正當原則，剝奪了董蘭香的陳述和申辯權(quán)利，其確認行為存在瑕疵，程序輕微違法。
綜上所述，吉陽區(qū)政府作出3號資格確認書的行政行為雖然程序輕微違法，但該行政行為依據(jù)充足，實體處理結(jié)果正確，未侵犯董蘭香實體合法權(quán)益。董蘭香訴請撤銷該資格確認書的依據(jù)不足，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項之規(guī)定，判決：確認吉陽區(qū)政府2018年1月4日作出3號資格確認書的行政行為違法。案件受理費50元，由吉陽區(qū)政府負擔。
上訴人董蘭香上訴稱，一、原審判決認定事實不清、證據(jù)不足。1.董蘭香婚后戶口遷至鹿回頭三組并在此長期生活、生產(chǎn)，具有該組的集體經(jīng)濟組織成員資格，其村民身份系基于國家機關(guān)的戶口登記，依法享有安置房屋及征地補償款的請求權(quán)。2.董蘭香與符史浪不具備合法婚姻，戶口未遷入福林村，亦未在福林村長期居住生活，不具備福林村的集體經(jīng)濟組織成員資格。原審法院將舉證責(zé)任加在董蘭香身上，要求其證明自身在福林村未分配到承包地或土地補償款，沒有事實依據(jù)。二、原審判決適用法律錯誤。1.原審判決認定董蘭香為“空掛戶”沒有法律依據(jù)。董蘭香與其前夫離婚后，無法在其前夫家繼續(xù)居住生活，為了生計在市區(qū)打工，但是并未與鹿回頭三組脫離關(guān)系，董蘭香提交的養(yǎng)老保險存折、基本醫(yī)療保險證及選民證等可以證實其與鹿回頭三組之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。2.《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第三十三條規(guī)定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。董蘭香嫁入鹿回頭三組并將戶口遷至該村，已經(jīng)具備該村集體經(jīng)濟組織成員資格，離婚并非其喪失集體經(jīng)濟組織成員資格的法定條件，其戶籍并未遷出該村，并未喪失該村村民資格。3.原審判決認定吉陽區(qū)政府違反程序正當原則，剝奪董蘭香的陳述和申辯權(quán)僅是程序輕微違法，認定錯誤。綜上，請求撤銷原審判決，改判支持董蘭香的訴訟請求。
被上訴人吉陽區(qū)政府答辯稱，一、吉陽區(qū)政府作出3號資格確認書事實清楚，依據(jù)充分。在作出該資格確認書前，吉陽區(qū)政府嚴格審查了董蘭香與村委會村民小組提交的所有證據(jù)材料，最終確認董蘭香不具有鹿回頭三組集體經(jīng)濟組織成員資格。二、吉陽區(qū)政府作出3號資格確認書被原審判決認定存在輕微瑕疵，吉陽區(qū)政府將在今后的工作中依法糾正。綜上，原審判決認定事實清楚、適用法律正確，請求二審法院駁回上訴，維持原判。
原審第三人鹿回頭三組經(jīng)本院依法傳喚，未參加本院組織的詢問，也未提交書面意見。
二審中，本院向三亞市公安局鹿回頭派出所調(diào)取了住址為“海南三亞市××區(qū)”、戶主姓名為“第五本”的戶口簿，該戶口簿載明董蘭香出生日期為“70年8月2日”、出生地址為“田獨”、民族為“黎”、婚姻情況為“已”、籍貫為“三亞市田獨”、何時何地遷來為“田獨91.8.15”。經(jīng)質(zhì)證，各方均對上述證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實性沒有異議。本院認為，上述證據(jù)系本院依法調(diào)取的證據(jù)，證據(jù)來源合法，內(nèi)容真實，可以作為認定本案事實的根據(jù)。本院據(jù)此查明，董蘭香于1991年8月15日將其戶籍遷至鹿回頭三組。原審認定董蘭香于2000年5月30日落戶在鹿回頭三組、董蘭香在與前夫黎成忠婚姻存續(xù)期間并未落戶到該組與事實不相符，本院予以糾正。
二審還查明，214號指導(dǎo)意見規(guī)定，在認定“外嫁女”集體經(jīng)濟組織成員資格時要注意避免出現(xiàn)“兩頭占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成員資格）或者“兩頭空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成員資格）的情況發(fā)生。
二審查明的其他事實與原審判決認定的事實一致。
本院認為，本案涉及離婚婦女農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的問題。《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第三十三條規(guī)定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。對于如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，目前我國法律法規(guī)尚無明確規(guī)定。三亞市人民政府制定的214號指導(dǎo)意見規(guī)定了三亞市“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準，同時規(guī)定離婚婦女等其他人員農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，可以參照上述意見執(zhí)行。214號指導(dǎo)意見第一條第（一）項規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員資格認定的基本依據(jù)為是否以本集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障，兼顧戶籍及與該集體經(jīng)濟組織形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系，在認定時要注意避免出現(xiàn)“兩頭占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成員資格）或者“兩頭空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成員資格)的情況發(fā)生。本案中，董蘭香出生于安羅村，其于1991年8月12日與鹿回頭三組村民黎成忠結(jié)婚后，已于1991年8月15日將其戶口遷至鹿回頭三組，之后其雖于1993年8月30日與黎成忠離婚，但其戶口并未遷出鹿回頭三組，其在鹿回頭三組雖未分得承包地，但現(xiàn)亦無證據(jù)證明其在其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已分得承包地或分配征地補償款。吉陽區(qū)政府未提供證據(jù)證明其對董蘭香在其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否分得承包地或土地補償款進行了調(diào)查，其作出的3號資格確認書認定事實不清，并可能導(dǎo)致戶籍在鹿回頭三組的董蘭香的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格亦不被其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承認而出現(xiàn)“兩頭空”的情況發(fā)生，不符合上述214號指導(dǎo)意見的規(guī)定，亦不利于保護婦女的合法權(quán)益。且董蘭香的集體經(jīng)濟組織成員資格認定關(guān)系到其切身利益，吉陽區(qū)政府在作出3號資格確認書前未聽取其陳述或申辯意見，亦違反了正當程序原則，程序違法。
綜上，吉陽區(qū)政府作出的3號資格確認書認定事實不清，違反法定程序，應(yīng)予撤銷。原審判決未予撤銷吉陽區(qū)政府作出的3號資格確認書，適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項及第三款、第七十條第（一）、（三）項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷海南省三亞市中級人民法院（2018）瓊02行初54號行政判決；
二、撤銷三亞市吉陽區(qū)人民政府作出的吉村資確〔2018〕3號《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認書》；
三、三亞市吉陽區(qū)人民政府對董蘭香確認集體經(jīng)濟組織成員資格的申請重新作出處理。
二審案件受理費50元，由三亞市吉陽區(qū)人民政府負擔。
本判決為終審判決。
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審 判 長　　王　華
審 判 員　　聶海波
審 判 員　　吳劍萍
二〇一九年二月二十二日
法官助理　　王洪玉
書 記 員　　李勵云