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近來國務(wù)院海洋督察組對各省進行督察，發(fā)現(xiàn)存在海岸線靠海一側(cè)范圍內(nèi)發(fā)放土地證的情形，國土部門與海 洋部門對陸海分界定義不一的問題浮現(xiàn)出來。目前國土部門根據(jù)第二次全國土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查確 定的土地利用現(xiàn)狀圖審批建設(shè)用地使用權(quán)并登記發(fā)證，海洋部門則根據(jù)2008年修測并動態(tài)更新的海岸線對海 域使用權(quán)審批登記（統(tǒng)一登記前）。各地時有發(fā)現(xiàn)已經(jīng)頒發(fā)土地使用權(quán)證的土地位于海岸線靠海一側(cè)，甚至已經(jīng)頒發(fā)海域使用權(quán)。某地就遇到一 宗案例，1997年地方政府征收集體土地并出讓給工業(yè)企業(yè)，2009年省政府批準了相關(guān)地塊的海域使用申請并 向申請人頒發(fā)了海域使用權(quán)證，海域使用權(quán)人建設(shè)時發(fā)現(xiàn)土地使用權(quán)人已經(jīng)占用部分土地，提起行政訴訟， 主張土地頒證行為無效。土地使用權(quán)人則向省政府提起行政復(fù)議，主張海域使用權(quán)頒證行為無效。這種海域 使用權(quán)和土地重疊引起的糾紛時有發(fā)生，本文擬對此情況進行分析，并提出初步的解決方案。
一、產(chǎn)生原因沿海省份都存在海域使用權(quán)與土地重疊的情況，究其原因，主要有三點：
（一）歷史原因。《土地管理法》1986年公布并于1987年1月1日施行，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收及審批出讓、登記發(fā) 證等土地管理制度開始建立。2002年1月1日施行的《海域使用管理法》，第2條的規(guī)定：“本法所稱海域， 是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)海基線 向陸地一側(cè)到海岸線的海域。”首次將海岸線引入法律層面，并作為陸地和海域的分界線。但遲至2005年國 家海洋局部署開展海域岸線修測，修測對象為2003年12月31日前已形成的人工岸線和調(diào)查時點實際形成的自 然岸線，并于2008年公布。在海洋部門公布海岸線以前，各省國土部門在海岸線向海一側(cè)頒發(fā)了土地證的情 況不在少數(shù)。
（二）部門協(xié)調(diào)不夠，信息共享少。不同于中央將國家海洋局作為國土資源部管理的組織架構(gòu)，各省以下基 本都是海洋漁業(yè)部門與國土資源部門分設(shè)。雖然各省都發(fā)布了海岸線修測成果，但公開的數(shù)據(jù)只有全省沿海 市、縣大陸及鄉(xiāng)級以上海島岸線最新長度數(shù)據(jù)。海洋部門以涉密為由，一直未向國土部門提供海岸線走向、 坐標等具體數(shù)據(jù)。國土部門也無從得知海岸線與土地交叉重疊的情況。
（三）標準不統(tǒng)一，法律有沖突。海洋部門根據(jù)國家標準《1：5000、1：10000 地形圖圖式》（GB/T5791- 93）、《1：500、1：1000、1：2000地形圖圖式》（GB/T7929-1995）、《中國海圖圖式》（GB12319-1998 ）規(guī)定認為，海岸線是指平均大潮高潮時水陸分界線的痕跡線，一般根據(jù)當?shù)氐暮Ｎg階地、海灘堆積物或海 濱植物確定。《海洋學術(shù)語-海洋地質(zhì)學》（GB/T18190-2000）規(guī)定：“海陸分界線，在我國系指多年大潮 平均高潮位時海陸分界線。”《測繪法》規(guī)定，海軍司令部航海保證部（以下簡稱航保部）是海洋測繪的主 管部門，負責管理海洋基礎(chǔ)測繪工作，也是唯一的海圖出版機構(gòu)。據(jù)了解，為保證航海安全，航保部的海圖 以平均低潮線作為海岸線劃定依據(jù)。在大多數(shù)場合，平均低潮線與零米等深線是重合的。因此國土部門根據(jù) 《測繪法》的規(guī)定，在《第二次全國土地調(diào)查規(guī)程》明確陸地與海洋的界線采用國家確定的界線，該界線就 是航保部提供的海圖上最新零米等深線資料。
二、海岸線劃定存在的問題
（一）由于海岸帶動力作用復(fù)雜，自然災(zāi)害頻繁，地理意義上的海岸線具有較強的不穩(wěn)定性。一是受主觀因 素大。海岸線具有位置、形態(tài)、特征、演化等集合屬性，其痕跡線的實地判別主要根據(jù)海岸土壤、植物的顏 色、濕度、硬度以及流木、水草、貝殼等沖積物來確定，不同的人對海岸線實地痕跡的判斷會產(chǎn)生差異。二 是變化大。海岸線位置主要由潮汐作用決定，同時也受海岸坡度、岸灘物質(zhì)、波浪以及入海河流作用等因素 影響，所測得的海岸線只能是近似于平均大潮高潮面與岸灘相交的線。沿海人類的海洋開發(fā)利用活動及海岸 工程建設(shè)、海岸自然動力侵蝕與淤積、流域入海水砂量變化、海平面升降等都會導(dǎo)致海岸形態(tài)和岸線位置變 化。對于毗鄰海岸線的用海，比如填海造地、港池、船塢等，可申請變更予以動態(tài)更新。但自然造成的海岸 線變化，則會由于更新周期過長而使得準確度偏低。
（二）海岸線劃定存在法律瑕疵。按照《海域使用管理法》規(guī)定，領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)到海岸線屬于海域， 屬于國家所有。由于海岸線修測是國家海洋局單方布置并開展的，修測單位并未全部實地測量，也沒有對沿 海灘涂登記發(fā)證的情況進行調(diào)查，部分已確權(quán)登記為集體所有的土地，以及被征為國有并出讓給相對人的國 有土地被劃至海岸線靠海一側(cè)，做為國家所有的海域管理。從這個意義上說，海岸線劃定雖然是技術(shù)性手段 確定了海域與土地行政管理的界線，但已經(jīng)構(gòu)成對已確權(quán)登記的土地權(quán)利的征收。依照《立法法》第八條的 規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。僅僅根據(jù)土地位于海岸線靠海一側(cè)就認為是國家所有并作為海域 管理是站不住腳的。國家海洋局的海岸線修測成果并不能認為就是《海域使用管理法》規(guī)定的海岸線。未經(jīng) 必要的管理程序認定，不能成為法定的海岸線。
（三）海岸線的劃定標準法律沒有明確。法律并未對海岸線進行定義，現(xiàn)有國家層面的定義都是國標。除了 河北、海南，其他沿海各省的《海域使用管理條例》均對海岸線進行了不同程度的定義。山東、江蘇、浙江 比較原則，只是含糊指出按國家標準或國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。福建、廣東則明確海岸線是指平均大潮高潮的痕 跡所形成的水陸分界線。鑒于海岸線劃定涉及對非國有財產(chǎn)的征收，不應(yīng)認為地方性法規(guī)可以根據(jù)海岸線劃 定標準剝奪相對人已確權(quán)發(fā)證的集體土地及國有土地用地使用權(quán)。
三、對策與建議實地測量的海岸根據(jù)質(zhì)地一般分為淤泥質(zhì)（也就是一般意義上的灘涂）、沙質(zhì)、礫質(zhì)、基巖、生物等類別。 福建、浙江等沿海大部分是灘涂。可以說，灘涂只是對淤泥質(zhì)海岸的統(tǒng)稱。在無灘陡岸地帶，平均大潮高潮 線與零米等深線一致，但在起伏不大的丘陵地區(qū)，變化可達幾百米，而在平原地區(qū)，則可相差幾公里甚至幾 十公里。平均大潮高潮線以上的潮上帶灘涂及零米等深線以下的潮下帶灘涂的界線歸屬比較明確，確定陸海 分界線爭議的焦點是平均大潮高潮線和零米等深線之間的潮間帶灘涂的歸屬。潮間帶灘涂歸屬于海域還是土地會產(chǎn)生不同的法律效果。如果屬于海域，其法律效果是：所有權(quán)屬于國家， 相對人僅可擁有使用權(quán)；使用權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、消滅等，須在海洋部門審批；行政管理由海洋部門負責，并 按海洋管理區(qū)劃予以管制。如果灘涂屬于土地，其法律效果是：既可國家所有，也可集體所有；確權(quán)、登記 發(fā)證，均在國土部門；行政管理由國土部門負責，并依法進行用途管制。 2002年國土資源部《關(guān)于請明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函》認為，“海岸線”是土地和海 域的分界線。并向國務(wù)院法制辦請示灘涂是在海岸線以內(nèi)還是以外。國務(wù)院法制辦的復(fù)函認為，依照現(xiàn)行法 律規(guī)定，“灘涂”屬于土地；“灘涂”與“海域”的劃分，關(guān)鍵在于“海岸線”的劃定，屬于法律執(zhí)行中的 具體問題。鑒于海洋局是國土資源部管理的國家局，建議你部會同國家海洋局進行充分論證后拿出劃定方案 ，必要時報國務(wù)院批準后實施。該復(fù)函未區(qū)分灘涂的自然分類，籠統(tǒng)認為是土地，并要求國土資源部與國家 海洋局對海岸線劃定聯(lián)合出臺方案報批，可以認為認可國土部門在灘涂發(fā)放土地證的合法性。鑒于國土資源 部與國家海洋局至今未對海岸線聯(lián)合劃定，國家海洋局單方面劃定了海岸線，引起了海域使用權(quán)與土地權(quán)利 的糾紛，建議：
（一）國土資源部與國家海洋局聯(lián)合開展海岸線的重新劃定，并與第三次全國土地調(diào)查的底圖相銜接，明確 界定國土空間的范圍。目前距離國家海洋局制定“905”專項修測海岸線已經(jīng)10年，自然岸線及人工岸線都 發(fā)生了較大的變化，需要對海岸線向海一側(cè)已確權(quán)發(fā)證的土地進行排查和排除。實際上海洋部門在海域動態(tài) 監(jiān)管系統(tǒng)中有對填海造成的岸線變化進行動態(tài)變更。本次調(diào)查要明確劃定《海域管理法》中作為陸地和海域 分界線意義上的海岸線，既不以航保部海圖也不以國家海洋局海岸線為準，并承認已經(jīng)登記發(fā)證的土地權(quán)利 人的權(quán)利，不得因劃分海岸線直接產(chǎn)生征收土地的效力。可在國務(wù)院主持下進行，并建立定期更新機制。
（二）在國土資源部與國家海洋局聯(lián)合開展海岸線的重新劃定前，建議按照“尊重歷史、面對現(xiàn)實、互利互 讓”的原則，對海域使用權(quán)與土地權(quán)屬之間的糾紛進行調(diào)處。調(diào)處過程中不應(yīng)糾結(jié)于海岸線的劃定與海域的 認定，而應(yīng)從雙方權(quán)利人的權(quán)利先后及合法性著眼。對于國土部門在海岸線向海一側(cè)發(fā)放土地證的行為，不 得依據(jù)海洋部門的海岸線認定為違法。對于海岸線劃定并公開前已經(jīng)確權(quán)登記發(fā)證的土地與海域使用權(quán)重疊 的，應(yīng)承認土地權(quán)利人的權(quán)利在先，撤銷海域使用權(quán)證或采用開天窗的方式扣除土地證的范圍。對于2008年 以后發(fā)生的土地與海域使用權(quán)重疊的，本著互利互讓的原則協(xié)商解決。作為權(quán)宜之計，國土部門可通過在土 地利用現(xiàn)狀圖上套合海岸線的技術(shù)手段，主動避讓，避免今后類似情況再次發(fā)生。