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地方上遇到一個案例，區國土資源局向市不動產登記中心出具不動產權籍調查成果通知書，認為之前權籍調查錯誤，要求撤銷不動產登記。當事人根據此通知書向市不動產登記中心提交申請要求撤銷不動產登記結果，登記中心經審查認為登記無誤，不予撤銷登記，當事人向法院提起訴訟并向新聞媒體爆料，試圖造成輿論壓力逼登記中心就范。其主要依據就是區國土資源局出具的確認權籍調查結果錯誤的通知書。此案涉及權籍調查與登記的關系，容易讓人誤會成確權和登記的關系。有的觀點認為權籍調查就是確權，也有觀點認為登記就是確權。筆者認為應從確定權利的意義理解確權，以上誤解會影響自然資源的確權登記工作的進展。本輪機構改革有很多自然資源局將調查評價和確權登記放在一個處（科）室，厘清這三者的概念確有必要。

一、權籍調查成果確認是登記的內在程序
《不動產登記暫行條例》規定，申請人申請登記時應提交不動產界址、空間界限、面積等申請材料，這些數據必須由專業的不動產權籍調查單位測量后才能知道。原國土資源部《不動產登記操作規范（試行）》1.7規定，依申請的不動產登記一般程序是申請、受理、審核、登簿，權籍調查成果確認只是審核中的一部分內容，登記機構即使確認了權籍調查成果無誤，依然需要審核申請人的申請材料，包括身份證明與申請主體是否一致、權屬來源材料或登記原因文件與登記內容是否一致、權籍調查成果是否完備、權屬是否清楚、界址是否清晰、面積是否準確，法律、行政法規規定的完稅或者繳稅憑證是否齊全，還要查看首次登記的房屋坐落及其建造完成等情況，抵押的在建建筑物坐落及其建造等情況，注銷登記的不動產滅失等情況，另外還要審核是否存在《不動產登記暫行條例》第22條規定的違反法律、行政法規規定、存在尚未解決的權屬爭議、申請登記的不動產權利超過規定期限等法律行政法規規定不予登記的情形。對可能存在權屬爭議，或者可能涉及他人利害關系的申請，登記機構還要進行調查。

二、不動產權籍調查并非不動產確權
原國土資源部《關于做好不動產權籍調查工作的通知權籍調查通知》（以下簡稱《權籍通知》）規定，不動產權籍調查是以不動產單元為基本單位，在地（海）籍調查的基礎上，一并開展土地、海域以及房屋、林木等定著物的權屬調查和測量。權屬調查要查清不動產單元的權屬狀況、界址、用途、四至等內容，確保不動產單元權屬清晰、界址清楚、空間相對位置關系明確。在新設界址和界址發生變化的首次和變更登記中需要根據權屬來源材料核實不動產權屬和界址狀況。《權籍通知》規定，不動產權籍調查成果應由不動產登記機構或授權機構審查，主要審查調查程序、成果完整性、有效性、格式、內在聯系以及是否存在矛盾等6個方面。不動產權籍調查成果的確認屬于不動產登記的一個環節，但權籍調查成果并未確定不動產權利，權籍調查成果經過登記機構確認并記載在登記簿上方可發生法律效力。

有地方將權籍調查結果確認權委托給區里，由區一級出具權籍調查成果確認單，也有的地方將權籍調查成果確認作為不動產登記的前置要件，從便民利民的角度考慮，將申請人難以自行取得并需要委托取得的，容易發生錯誤的環節前置，可以減少申請人往返奔波。但不能夠反過來只將權籍調查成果作為登記的依據，認為權籍調查成果無誤即可登記。登記機構除此之外還需要審核其他內容，并根據情況進行實地查看和調查，怎么能認為權籍調查成果確認就是確權呢。

三、我國不動產登記并非不動產確權
世界上的不動產登記制度主要有德國的權利登記制和英國的托倫斯登記制。權利登記制最大的特點是已作的登記構成相關權利的推定，這是一項可反駁的推定，即可被相反的證據推翻（德國民法典第891條）。與英國的托倫斯登記制度不同。托倫斯登記具有不可推翻的效力，登記的目的在于確定產權和表征產權。登記名義人在所登記的權利范圍內被視為確定不可推翻的權利主體。

在《物權法》之前，登記被認為是行政機關對不動產權利歸屬的行政確認。如1984年的《森林法》規定森林、林木和林地由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權或者使用權。建設部的《城市房屋權屬登記管理辦法》規定，房屋權屬登記是房地產行政主管部門代表政府依法確認房屋產權歸屬關系的行為。《物權法》規定了不動產統一登記制度，我國不動產登記制度采用的是德國的“權利登記制”。其第16條第1款規定：“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。”通說認為，該條規定的是不動產登記簿的推定效力，該推定力是一種權利推定，可以通過反證推翻。2016年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋（一）》進一步明確，對發生爭議的不動產物權歸屬的最終判斷，應當依賴于對原因行為或基礎關系的審查，故在當事人有證據證明不動產登記簿的記載與真實權利狀態不符、其為該不動產物權的真實權利人的情況下，應當支持其訴訟請求。江必新副院長2016年在國土系統的一次視頻講座中也明確，不動產登記是不動產物權的公示方式，是當事人不動產物權發生變動的意思表示推動的結果，不能把不動產物權登記理解為國家對不動產物權關系進行的干預，解釋為行政權力對不動產物權的授權或確認。

有人認為登記即是確權，根據是《物權法》第9條規定。該條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力，很容易被理解為登記是登記機構對不動產權利的確定（確權）。按照全國人大法工委編的《物權法釋義》解釋，此條指的主要是當事人通過法律行為進行物權變動的情況，比較典型的是《物權法》第139條規定的出讓國有土地使用權自登記時設立。通說認為我國物權法采用瑞士的債權形式主義，物權行為應與所依附的債權行為一并歸于消滅。如果出讓合同或買賣合同等債權合同無效，則該不動產權利即使已經登記于登記簿，也僅有形式上的效力，不發生實際的物權效力，在此情形下自然不能認為登記即等同于權利確定即確權。

如果不動產登記就是權利確定，就無法解釋法律規定可以依據基礎法律關系推翻登記結果的做法，也無法解釋地方政府依據《土地管理法》進行土地所有權和使用權爭議處理中的角色和決定的效力。原國家土地管理局1995年發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》明確，土地所有權和使用權由縣級以上人民政府確定，土地管理部門具體承辦。土地權屬爭議，由土地管理部門提出處理意見，報人民政府下達處理決定或報人民政府批準后由土地管理部門下達處理決定。原國土資源部2003年《土地權屬爭議調查處理辦法》規定，生效的處理決定是土地登記的依據。《行政復議法》第30條規定，公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的（根據最高人民法院的司法解釋，此處指行政機關的確權決定），應當先申請行政復議。無疑，立法及司法上也不支持登記就是確權的觀點。

《物權法》第9條還規定了不以登記為生效要件的不動產物權，主要包括三種情況：一是依法屬于國家所有的自然資源，礦藏、水流、海域、城市土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區土地。自然資源的國家所有權是無需登記即可生效的，因為憲法、物權法對屬于國家所有的自然資源有明確規定，比權利記載于登記簿有更強的公示力，無需再通過不動產登記來達到生效的法律效果。[i]因此《物權法》第9條規定，依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記；二是非依法律行為發生物權變動的情形，如第28條規定的生效法律文書、征收決定等導致物權變動的情形，第29條因繼承或者受遺贈取得物權的情況，第30條因合法建造、拆除房屋等事實行為設立和消滅物權的情形。因此房屋的首次登記也是非依法律行為而是通過合法建造的事實行為取得所有權的，此時的登記只是權利的宣示；三是《物權法》規定的土地承包經營權、地役權，自合同生效時發生物權設立效力，登記只是對抗善意第三人的效力。宅基地使用權也不以登記為生效要件。在此情況下，無需登記也可以確定權利。