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裁判要點

根據《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第七條規定，頒發土地承包經營權證應當遵循以下程序：土地承包合同生效后，發包方應在30個工作日內，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門；鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的材料予以初審，材料符合規定的，及時登記造冊，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發農村土地承包經營權證的書面申請；縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料予以審核，申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項規定，行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。頒發土地承包經營權證的實質條件是，承包人依法享有土地承包經營權，土地承包經營權證僅僅是對承包人依法享有的土地承包經營權民事權利的確認。
裁判文書

中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再158號
再審申請人（一審第三人、二審第三人）陳人廣。
再審申請人（一審第三人、二審第三人）麥蘭香。
再審申請人（一審第三人、二審第三人）陳運川。
再審申請人（一審第三人、二審第三人）陳雪燕。
上述四再審申請人共同委托代理人劉朝輝。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省樂東黎族自治縣人民政府。
法定代表人李永群。
委托代理人容東祺。
被申請人（一審原告、二審上訴人）海南省樂東黎族自治縣利國鎮紅五村委會第六經濟合作社。
訴訟代表人林平。
訴訟代表人李福平。
訴訟代表人李鋒。
訴訟代表人李珊。
委托代理人林天能。
委托代理人楊昌輝。
再審申請人陳人廣、麥蘭香、陳運川、陳雪燕（以下簡稱陳人廣等人）因被申請人海南省樂東黎族自治縣利國鎮紅五村委會第六經濟合作社（以下簡稱第六經濟社）訴被申請人海南省樂東黎族自治縣人民政府（以下簡稱樂東縣政府）土地登記一案，不服海南省高級人民法院于2017年12月18日作出的（2017）瓊行終1684號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年6月26日作出（2018）最高法行申1101號行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2018年9月6日立案，依法組成合議庭進行審理。案件現已審理終結。
本院經審理查明，1986年左右，陳人廣一家在“黑尚”園地開荒，種植小葉桉樹。2005年9月20日，樂東縣政府給陳人廣等人頒發樂東市（縣）農地承包權（利國）第1×3號《農村土地承包經營權證》（以下簡稱第1×3號承包證），該證項下記載有一塊“黑尚”園地，面積10畝；四至范圍：東至田邊岸，南至本村園，西至邢福聰，北至黑尚田；承包期限自1998年12月31日至2027年12月31日止；經營權共有人為陳人廣、麥蘭香、陳運川、陳雪燕、陳運順、陳雪蘭六人。2015年左右，因陳人廣等人砍伐林木、翻耕土地，準備重新種植其他農作物，與第六經濟社相鄰村民發生糾紛。第六經濟社部分村民以經濟社名義提起行政訴訟，請求撤銷第1×3號承包證。海南省第二中級人民法院作出（2016）瓊97行初40號行政裁定，以超過2年法定起訴期限為由，裁定駁回起訴。第六經濟社不服并提起上訴，海南省高級人民法院作出（2016）瓊行終337號行政裁定，認為第六經濟社村民代表起訴，原告主體資格不完善，裁定駁回上訴，維持原裁定，同時告知第六經濟社村民，可以在完善原告主體資格后另行起訴。第六經濟社村民完善原告資格手續后，提起本案行政訴訟，請求撤銷第1×3號承包證上記載地名為“黑尚”園地的登記內容。
海南省第二中級人民法院（2017）瓊97行初208號行政判決認為，第六經濟社半數以上村民同意起訴，具有原告主體資格。陳人廣等人自1986年在“黑尚”園地開荒植樹，未與村民發生糾紛，沒有充分證據證明系全體村民在爭議地上種植小葉桉樹，樂東縣政府依據《海南省農村土地承包經營權證登記表》的登記內容，綜合陳人廣等人使用爭議地的歷史情況，給陳人廣等人頒發第1×3號承包證，土地來源清楚，頒證程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，判決駁回第六經濟社的訴訟請求。第六經濟社不服，提起上訴。
海南省高級人民法院（2017）瓊行終1684號行政判決認為，陳人廣等人不能提供證據證明“黑尚”園地的承包經過第六經濟社村民會議同意，亦未提交第一輪土地承包中承包“黑尚”園地的承包合同。樂東縣政府頒發第1×3號承包證，事實不清、主要證據不足。“黑尚”園地承包不具備《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第七條規定的土地承包方案、土地承包合同等材料，海南省樂東黎族自治縣農業行政主管部門對報送材料未盡到合理審查義務，亦未通知海南省樂東黎族自治縣利國鎮人民政府（以下簡稱利國鎮政府）補正申請材料，徑行頒發第1×3號承包證，行政程序違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第二款，第七十條第（一）項規定，判決撤銷一審判決，撤銷第1×3號承包證上地名為“黑尚”園地的土地承包登記內容。
陳人廣等人申請再審稱：1.二審判決事實不清。陳人廣等人自1986年左右至今在“黑尚”園地上種植的小葉桉樹，沒有證據證明爭議地上小葉桉樹是第六經濟社全體村民種植。（2016）瓊97行初40號行政裁定查明的事實是，“庭審中，原告也承認涉訴土地由第三人種植林木使用……”由海南省樂東黎族自治縣利國鎮紅五村委會書記、主任、副主任簽名確認的《證明書》及2015年7月8日的村民委員會記錄亦證明，爭議地上的樹木是陳人廣等人種植的。樂東縣政府頒發第1×3號承包證，事實清楚，主要證據充分。2.第1×3號承包證清楚寫明是換發承包證，原始材料被銷毀，是政府管理問題，不能否認換證事實，陳人廣等人取得第1×3號承包證，都是和其他村民一起登記、上報，審核發證，該頒證程序合法。請求撤銷二審判決，駁回第六經濟社訴訟請求。
樂東縣政府和第六經濟社均未提交書面答辯意見。
本院經審理認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項規定，行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。頒發土地承包經營權證的實質條件是，承包人依法享有土地承包經營權，土地承包經營權證僅僅是對承包人依法享有的土地承包經營權民事權利的確認。根據《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第七條規定，頒發土地承包經營權證應當遵循以下程序：土地承包合同生效后，發包方應在30個工作日內，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門；鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的材料予以初審，材料符合規定的，及時登記造冊，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發農村土地承包經營權證的書面申請；縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料予以審核，申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證。本案中，陳人廣等人自1986年左右在“黑尚”園地上種植小葉桉樹,至2015年本案爭議發生前，未發生任何糾紛，已實際取得該片土地的合法承包經營權。2005年，樂東縣政府給陳人廣等人頒發第1×3號承包證，確認其合法的土地承包經營權，認定事實清楚，主要證據充分，該頒證行為對第六經濟社其他村民的合法權益不產生實際影響。但是，根據樂東縣政府一審提交的證據，不能證明第六經濟社申報陳人廣等人土地承包經營權證時，向利國鎮政府提交土地承包方案、土地承包合同等材料。利國鎮政府和海南省樂東黎族自治縣農業局均未對此遺漏材料進行審查并要求其補正，頒證行為程序違法。在頒證行為程序輕微違法，但未對原審原告第六經濟社村民的合法權益產生實際影響的情形下，從有利于實現《中華人民共和國行政訴訟法》實質化解行政爭議訴訟目的的角度考慮，人民法院應當依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項的規定，判決確認該頒證行為違法，不撤銷、保留該頒證行為的法律效力。本案一審判決駁回第六經濟社訴訟請求、二審判決撤銷頒證行為，均違反《中華人民共和國行政訴訟法》有關法定判決方式適用條件的規定，依法應予改判。
應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條第一款規定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。本案中，陳運順、陳雪蘭系被訴第1×3號承包證的共有人，與被訴行政行為有利害關系，且案件處理結果可能直接影響其合法權益，應當通知其作為第三人參加訴訟。一、二審未通知其參加訴訟不妥，本院予以指正。鑒于本案再審結果是判決確認被訴第1×3號承包證違法，不撤銷、保留其法律效力。該判決結果對陳運順、陳雪蘭的實體合法權益未產生不利影響，從實質化解爭議角度考慮，本案未發回重審，直接改判。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項、第八十九條第一款第（二）項、第三款、《最高人民法院關于適用的解釋》第一百一十九條第一款之規定，判決如下：
一、撤銷海南省第二中級人民法院（2017）瓊97行初208號行政判決和海南省高級人民法院（2017）瓊行終1684號行政判決。
二、確認樂東市（縣）農地承包權（利國）第1×3號《農村土地承包經營權證》關于“黑尚”園地的登記內容登記行為違法，不撤銷、保留效力。
一、二審受理費共100元由海南省樂東黎族自治縣人民政府承擔。
本判決為終審判決。

審 判 長　郭修江
審 判 員　熊俊勇
審 判 員　劉艾濤

二〇一八年十一月二十九日
法官助理　黃寧暉
書 記 員　陳清玲