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【經(jīng)驗交流】
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本期“經(jīng)驗交流”欄目選取了最高人民法院的司法判例，該判例對不動產(chǎn)登記領(lǐng)域的爭議處理方式進(jìn)行了詳盡分析，現(xiàn)經(jīng)整理后轉(zhuǎn)載，供大家參考。
案例：
2007年，M縣人民政府將某處的林地使用權(quán)及林木所有權(quán)登記給A村民小組，2016年，村民甲等四人發(fā)現(xiàn)A村民小組的林權(quán)證記載的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)與他們的林權(quán)證存在部分權(quán)利重復(fù)登記的情況。村民甲等四人遂向M縣政府的上級人民政府N市人民政府提起行政復(fù)議，N市政府經(jīng)審查后認(rèn)為，本案是林木、林地權(quán)屬爭議引發(fā)的糾紛，在調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的情況下，應(yīng)由林權(quán)爭議處理機(jī)構(gòu)提出處理意見，并報同級人民政府作出處理決定，若村民甲等四人對處理決定不服再依法申請行政復(fù)議，而不能直接申請行政復(fù)議，遂駁回了村民甲等四人的行政復(fù)議申請。村民甲等四人不服，向法院提起訴訟。
一審法院認(rèn)為，根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱林木林地權(quán)屬爭議，是指因森林、林木、林地所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議。本案中，村民甲等四人與A村民小組所持有的林權(quán)證均系有權(quán)機(jī)關(guān)頒發(fā)，故在雙方均認(rèn)為自己對林權(quán)證范圍內(nèi)權(quán)益合法擁有的情況下，所產(chǎn)生的爭議屬于林權(quán)爭議，應(yīng)當(dāng)依照《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第四條的規(guī)定，由各級人民政府依法作出決定。故A市政府駁回行政復(fù)議的決定于法有據(jù)。村民甲等四人認(rèn)為林權(quán)重復(fù)登記的行為不屬于林權(quán)爭議于法無據(jù)。遂駁回了村民甲等四人的訴訟請求。
村民甲等四人提出上訴，二審法院認(rèn)為，N市人民政府駁回行政復(fù)議及一審法院駁回村民甲等四人的訴訟請求并無不當(dāng)。另，二審期間，M縣政府已依職權(quán)啟動涉案林權(quán)登記爭議的調(diào)查處理工作。村民甲等四人對其處理結(jié)果不服，可依法行使救濟(jì)權(quán)利。判決駁回上訴，維持一審判決。
村民甲等四人不服，遂向最高人民法院申請再審。法院經(jīng)審理后駁回了再審申請。再審法院認(rèn)為，本案的爭議焦點在于，在雙方持有的林權(quán)證明明顯存在沖突的情況下，一方持證人應(yīng)當(dāng)通過申請復(fù)議或提起訴訟請求撤銷對方林權(quán)證的方式解決爭議，還是應(yīng)當(dāng)通過申請地方人民政府對林權(quán)爭議作出處理決定的方式解決爭議。此爭議涉及不動產(chǎn)登記與物權(quán)變動的關(guān)系，不動產(chǎn)登記爭議與權(quán)屬爭議關(guān)系以及不同的解決途徑。地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）應(yīng)選擇更正登記程序、行政復(fù)議程序或權(quán)屬爭議處理程序，有必要提出討論。
一、關(guān)于不動產(chǎn)登記與物權(quán)變動的關(guān)系問題
《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第六條確立了物權(quán)公示原則，即不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記；動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付。第九條確立了不動產(chǎn)物權(quán)登記生效制度，即不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。第十條第二款規(guī)定，國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度；統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第十四條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動產(chǎn)登記簿時發(fā)生效力。第十六條規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，不動產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)管理。第十七條明確了不動產(chǎn)登記簿與不動產(chǎn)權(quán)屬證書的關(guān)系，即不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。而根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二條之規(guī)定，不動產(chǎn)登記，是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將土地、海域以及房屋、林木等定著物的權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。
依據(jù)上述立法規(guī)定，我國對不動產(chǎn)實行國家統(tǒng)一登記制度，未經(jīng)依法登記公示的物權(quán)，不得對抗善意第三人。但不動產(chǎn)登記，僅僅是權(quán)利歸屬的確認(rèn)和記載，本身并不直接設(shè)定物權(quán)；設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的，通常只能是買賣、贈與、繼承、承包等合同行為或者合法建造等事實行為，以及人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等。也就是說，設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的法律行為和事實行為是前因，隨之相應(yīng)發(fā)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動及其登記是結(jié)果。因此，當(dāng)事人之間發(fā)生不動產(chǎn)買賣、贈與、繼承、承包等法律關(guān)系，經(jīng)不動產(chǎn)登記部門依法辦理相應(yīng)的不動產(chǎn)物權(quán)變動登記后，一方當(dāng)事人因反悔等原因?qū)ξ餀?quán)變動登記行為提出異議的，不宜在基礎(chǔ)民事爭議尚未解決的情況下逕行提起行政訴訟，一般應(yīng)先行通過民事等途徑解決基于買賣、贈與、繼承、承包等基礎(chǔ)民事法律關(guān)系發(fā)生的糾紛，或者依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定，在提起行政訴訟的同時，申請一并解決相關(guān)民事爭議，人民法院可以一并審理行政和民事爭議。在基礎(chǔ)民事爭議解決、權(quán)利歸屬明確后，權(quán)利人可以持生效法律文書申請不動產(chǎn)登記部門依法變更錯誤的不動產(chǎn)物權(quán)登記。村民甲等四人持的“必須按先行后民原則撤銷林權(quán)證，否則林權(quán)證的效力時刻拘束民事爭議的裁決程序”的主張，依法不能成立。
二、關(guān)于不動產(chǎn)登記爭議與權(quán)屬爭議的關(guān)系以及不同解決途徑問題
《物權(quán)法》第十九條規(guī)定了不動產(chǎn)更正登記和異議登記程序。權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正登記；不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人書面同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正；不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記；登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請人在異議登記之日起十五日內(nèi)不起訴，異議登記失效；異議登記不當(dāng)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以向申請人請求損害賠償。第二十一條規(guī)定了登記錯誤賠償責(zé)任。當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第十四條第二款第六項規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為登記錯誤的，可以雙方或者單方申請更正登記或者異議登記?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第七十九條規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項有錯誤申請更正登記的，應(yīng)當(dāng)提交不動產(chǎn)權(quán)屬證書、利害關(guān)系材料、證實不動產(chǎn)登記簿記載錯誤的材料以及其他必要材料；第八十條則規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿記載確有錯誤的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正；不動產(chǎn)權(quán)屬證書或者不動產(chǎn)登記證明填制錯誤以及不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在辦理更正登記中，需要更正不動產(chǎn)權(quán)屬證書或者不動產(chǎn)登記證明內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)書面通知權(quán)利人換發(fā)，并把換發(fā)不動產(chǎn)權(quán)屬證書或者不動產(chǎn)登記證明的事項記載于登記簿；對于不動產(chǎn)登記簿記載無誤的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不予更正，并書面通知申請人。
相對于更正登記，現(xiàn)行法律對涉及土地權(quán)屬，以及林地和林木權(quán)屬的爭議，還另行專門規(guī)定了權(quán)屬爭議處理程序?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。《中華人民共和國森林法》第十七條規(guī)定，單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴。在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木。《中華人民共和國草原法》第十六條規(guī)定，草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。在草原權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施?？梢?，不動產(chǎn)權(quán)利發(fā)生爭議時，法律專門設(shè)定了權(quán)屬爭議處理程序。原國土資源部還專門制定《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，明確了解決權(quán)屬爭議的調(diào)查處理程序。《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。
上述規(guī)定說明，現(xiàn)行不動產(chǎn)管理領(lǐng)域，當(dāng)事人對土地、林地等的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬問題發(fā)生爭議協(xié)商無果的，既可以通過更正登記程序解決爭議，也可通過權(quán)屬爭議處理程序解決爭議，且并不存在只能選擇某一種程序的問題。因為對土地、林地等不動產(chǎn)權(quán)屬登記提出更正登記申請，往往與不動產(chǎn)權(quán)屬爭議密不可分；所有權(quán)或者使用權(quán)爭議，常常伴隨著對不動產(chǎn)登記的異議。除非不動產(chǎn)權(quán)屬證書的登記錯誤僅僅涉及文字等記載錯誤且雙方對土地、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的實際狀況本身并無爭議；或者說雙方均認(rèn)可不動產(chǎn)權(quán)利本身并未發(fā)生物理交叉，而僅僅是證書四至記載或者圖表記載形成沖突。因此，對國土資源部辦公廳《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》（國土資廳函〔2007〕60號）的內(nèi)容，仍應(yīng)全面準(zhǔn)確地予以理解和把握。該函認(rèn)為，土地權(quán)屬爭議是指土地登記前，土地權(quán)利利害關(guān)系人因土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議。土地所有權(quán)、使用權(quán)依法登記后第三人對其結(jié)果提出異議的，利害關(guān)系人可根據(jù)《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機(jī)關(guān)申請更正登記，也可向原登記機(jī)關(guān)的上級主管機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或直接向人民法院提起行政訴訟。對該函“土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議”的觀點，應(yīng)當(dāng)主要是指不動產(chǎn)權(quán)證存在“填制錯誤”，或者權(quán)證雖然錯誤但當(dāng)事人對實際狀況和界址并無爭議，或者其他能夠通過更正登記解決的情形。如果雙方當(dāng)事人之間對不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的權(quán)屬存在爭議，或者對不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的四至范圍存有異議，或者雙方持有的不動產(chǎn)權(quán)屬證書明顯在四至的文字描述、附圖、現(xiàn)場界址以及指界情況互相沖突，那么雖然當(dāng)事人一方或者雙方均持有不動產(chǎn)權(quán)屬證書，也可以認(rèn)定為權(quán)屬爭議；當(dāng)事人不選擇更正登記程序或者選擇更正登記后仍存有異議的，可以依法申請地方人民政府作出相應(yīng)的權(quán)屬處理決定；權(quán)屬處理決定否定不動產(chǎn)權(quán)屬證書登記的，地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)依法對不動產(chǎn)權(quán)屬證書作出相應(yīng)變更。當(dāng)然，從維護(hù)不動產(chǎn)權(quán)屬證書的穩(wěn)定性和權(quán)屬處理的效率性角度考慮，宜在今后立法中鼓勵發(fā)生爭議的當(dāng)事人先行申請更正登記，或者進(jìn)一步明確更正登記程序與權(quán)屬爭議處理程序的適用條件。但在現(xiàn)行立法對申請更正登記條件尚無明確規(guī)定，且對要求必須提交“證實不動產(chǎn)登記簿記載錯誤的材料”的內(nèi)涵、外延均不明確的情況下，鑒于成功申請更正登記的高標(biāo)準(zhǔn)性與“行政登記程序重開”問題的復(fù)雜性，以及實踐中不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對更正登記申請審查的形式性，因而尚不宜將申請更正登記程序與申請權(quán)屬處理程序完全分割，不宜機(jī)械理解有關(guān)“發(fā)證后提出的爭議不屬于權(quán)屬爭議”的表述。也就是說，在現(xiàn)行法律對土地、林地等不動產(chǎn)權(quán)屬爭議處理程序未嚴(yán)格限定標(biāo)準(zhǔn)情況下，一概認(rèn)為當(dāng)事人在不動產(chǎn)登記發(fā)證之后所提出的爭議即均不屬于不動產(chǎn)權(quán)屬爭議，尚缺乏法理和法律依據(jù)，也與我國現(xiàn)行不動產(chǎn)管理實踐和管理水平不相符合。
三、關(guān)于地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）對選擇更正登記程序、行政復(fù)議程序或者權(quán)屬爭議處理程序的判斷權(quán)與司法謙抑的問題
顯然，本案村民甲等四人與A村民小組之間均持有相應(yīng)的林權(quán)證，且各方林權(quán)證所記載的四至與現(xiàn)場界址明顯沖突，此即構(gòu)成不動產(chǎn)權(quán)屬爭議。在此情形下，當(dāng)事人一方或者雙方可以申請地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）分別啟動以下三種程序解決爭議：一是申請更正登記程序，二是申請行政復(fù)議程序，三是權(quán)屬爭議處理程序。地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）有權(quán)根據(jù)相應(yīng)的申請，結(jié)合具體情形依法分別作出更正登記決定、行政復(fù)議決定或者權(quán)屬爭議處理決定。由于上述三種程序適用的條件和范圍相互交叉，故在不考慮行政復(fù)議期限限制等原因外，并不存在法定的優(yōu)先選擇程序。但是，行政復(fù)議程序顯然最為便捷、最易啟動、也最容易達(dá)到相關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)，因而當(dāng)事人會優(yōu)先選擇；權(quán)屬爭議處理程序則由于其最能夠一次性徹底解決爭議且不受具體爭議過程、是否有權(quán)屬證書的限制，因而更有利于解決歷史爭議或者已經(jīng)超過法定申請行政復(fù)議期限的相關(guān)爭議；而更正登記程序除在解決“記載錯誤”“登記錯誤”等非實質(zhì)性權(quán)利爭議具備優(yōu)勢外，由其申請立案的高標(biāo)準(zhǔn)和處理程序的任意性，以及程序重開的復(fù)雜性所決定，并不宜作為最佳的選擇。正式基于上述三種行政程序關(guān)系的復(fù)雜性與優(yōu)缺點，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）對更正登記程序、行政復(fù)議程序或者權(quán)屬爭議處理程序的建議權(quán)和決定權(quán)。人民法院對地方人民政府（不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）結(jié)合爭議具體情況和法律規(guī)定所作出的程序選擇決定，應(yīng)當(dāng)予以充分尊重。