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??農業農村部正抓緊制定出臺《農村集體經營性建設用地入市指導意見》，為各地穩妥推進集體經營性建設用地入市工作提供具體指導。集體經營性建設用地從哪兒來、用到哪兒去，這是最為關鍵的兩個問題。

??作為農村土地改革的重頭戲，農村集體經營性建設用地入市改革牽動人心。

??年初，新修訂的《土地管理法》正式實施；3月，配套的實施條例草案明確入市的要求和程序。近日，農業農村部密集發布了一批對今年全國兩會的提案議案的回復，重點提及了這一領域。

??農業農村部在回復中表示，自然資源部、農業農村部將會同有關部門，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，在優化城鄉建設用地布局的同時，改善農村生產生活條件和生態環境；抓緊制定出臺《農村集體經營性建設用地入市指導意見》，為各地穩妥推進集體經營性建設用地入市工作提供具體指導。

??農業農村部農村經濟研究中心研究員廖洪樂指出，農村集體建設用地入市，應當是一個伴隨改革推進的自然而然且緩慢的過程，不管是閑置宅基地還是經營性建設用地，政府更多要做的是“搭橋”的工作，讓集體建設用地能夠有機會與國有土地同價同權入市。但各級政府不應在規模上、范圍上有量化的指標，防止出現“求快求多”，傷害農民利益的情況出現。

??集體經營性建設用地從哪兒來，用到哪兒去，這是最為關鍵的兩個問題。視覺中國

??入市范圍能否擴大

??農業農村部在回復中提到，相關部門正在制定《農村集體經營性建設用地入市指導意見》，按照同地同權同責，同等進入城鄉統一的建設用地市場的原則，明確依法自愿有償退出的宅基地、騰退的其他用途集體建設用地和空閑土地資源，經國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途并依法登記后，可通過出讓、出租等方式入市交易，支持鄉村振興戰略用地需求。

??這被認為是對去年5月的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和今年4月的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》兩份重要中央文件安排的細化。這兩份文件都提到，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

??這會對集體經營性建設用地的范圍造成多大影響？是否會增加集體建設用地入市的范圍和規模？這也引起了各方關注。

??21世紀經濟報道記者注意到，對于集體經營性建設用地和閑置宅基地的規模，目前并沒有官方數據披露。根據一些研究機構的測算和估計，全國農村集體經營性建設用地存量規模大約在5000萬畝以上。根據中國社科院農村所發布的《中國農村發展報告(2018)》，農民空置的宅基地可以用于整治的有1億畝左右。

??廖洪樂表示，宅基地本身也是集體建設用地的一種，在破除城鄉二元體制的大背景下，對于閑置宅基地，只要符合規劃要求，都應該有入市的權利。

??從地方試點狀況來看，瀘縣作為全國首批農村土地制度改革33個試點縣之一，在2015年就開始嘗試將空置和廢棄的宅基地進行村民自愿騰退，把宅基地的結余指標，調整為集體經營性建設用地指標入市發展經濟項目。今年，成都大邑縣一宗5.88畝的宅基地也通過集體經營性建設用地入市。

??多位受訪人士均表示，盡管這類轉化在實踐中有此類嘗試，政策文件也開始允許此類做法，但相關法律法規都沒有明確，也缺乏實施細則，使得相關工作推進較難。

??“現在來說，這種轉化還很困難。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者。

??李國祥表示，首先法律規定這類轉化的前提是規劃允許，但目前鄉村空間規劃相對缺位。其次，我國已經有完整的通過國土整治、增減掛鉤、占補平衡等多種方式，將閑置宅基地騰退所形成的指標，置換給城市來使用的政策設計，地方對于將指標給予村集體的動力不強。最后，土地管理法實施條例草案也規定，集體經營性建設用地入市，需要滿足的條件是“經營性用途、產權明晰和具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件”，對于零散的閑置宅基地，是否能夠形成有效的配套條件，需要集體進行前期投入，這顯然也是一大難題。

??支持鄉村振興用地需求

??入市范圍影響著集體經營性建設用地“從哪兒來”的問題，另一個值得關注的點是，集體經營性建設用地“用到哪兒去”。

??一種已有的嘗試是，將集體經營性建設用地用以增加住房供應，緩解住房供需矛盾。這類嘗試自2017年在超大、特大城市和經批準的試點城市中開始試點。今年7月，由萬科開發建設的泊寓成壽寺社區正式開放，成為全國第一個亮相的集體土地租賃項目。

??在3月的新版《土地管理法》實施條例草案中，則重點提到了另一種用途，即鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地。而農業農村部在近日的回復中，也同樣指出要“支持鄉村振興戰略用地需求”。

??從地方試點來看，5月到8月，焦作、嘉興、東營、徐州、連云港等城市陸續敲響了各自集體經營性建設用地的第一槌。由于城市區位和出讓年限不同，出讓單價在16萬-81萬元每畝不等。其中，嘉興首宗入市地塊地理位置較為優越，由一家文化旅游公司以每畝單價約81萬元的價格拍下一宗面積23畝的集體經營性建設用地，用以開發旅游和民宿。

??還有一些地方做出了較為細致的用途管制規定。寧波余姚6月公示的有關政策規定，“使用集體經營性建設用地的項目原則上為整體經營的工業、商服、旅游、民宿等項目”。同時禁止房地產開發或變相開發，實施用途管制和處置。

??另外，農業農村部在最新回復中也提到了閑置宅基地入市后的用途，“下一步，我部將會同有關部門，指導各地統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承，選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式。鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態，以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目”。

??而廖洪樂則認為，不管是用于何種用途，一個要解決的核心問題是，誰出資誰受益的問題。即土地增值收益如何在農民、集體和各級政府之間分配，以及相關配套由誰負責出資建設的問題。