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裁判要旨
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《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。上述法條規(guī)定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，既不能過分擴大理解，認為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織都有利害關系，也不能過分限制理解，將“可能性”擴展到必須要有充分證據證實被訴行政行為影響其實體權利。
對于“利害關系”的認定需要綜合考慮案件情況以及當事人的訴訟請求來予以確定，首先，應將當事人是否具有法律保護的權益作為判定當事人是否具有原告主體資格的重要標準；其次，在當事人確有法律可保護權益的情況下，還需要考慮該權益是否應當通過本案的行政訴訟來保護。
在有些情況下，即使當事人具有可保護的法律權益，但該權益應當通過民事訴訟或者直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護，則當事人雖然有法律保護的權益，但針對本案不具有原告主體資格。
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判例全文
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中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申2411號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭小媚，女，1962年7月30日出生，漢族，住廣西貴港市港北區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭小琨，男，1963年12月7日出生，漢族，住重慶市江北區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭小杏，女，1967年7月27日出生，漢族，住廣西貴港市港北區(qū)。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）貴港市人民政府。住所地：廣西貴港市荷城路888號。法定代表人農融，市長。
原審第三人林葉青，女，1973年11月17日出生，漢族,住廣西貴港市港北區(qū)。
?再審申請人鄭小媚、鄭小琨、鄭小杏因訴被申請人貴港市人民政府（以下簡稱貴港市政府）及原審第三人林葉青土地行政登記一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2017年11月6日作出的（2017）桂行終1028號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年4月18日立案受理本案，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結。
鄭小媚等三人的房屋與林葉青房屋相鄰。2016年11月8日，鄭小媚等三人以貴港市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設委員會向林葉青核發(fā)的貴城規(guī)管私建字第1664號建設工程規(guī)劃許可證違法、侵犯其合法權益為由，向貴港市港北區(qū)人民法院提起行政訴訟，該院于2017年3月22日作出一審判決，駁回鄭小媚等三人的訴訟請求。
鄭小媚等三人不服上訴至貴港市中級人民法院，貴港市中級人民法院于2017年7月20日作出二審判決，駁回上訴，維持一審判決。
2017年1月，鄭小媚等三人就貴港市政府向林葉青核發(fā)的貴國用（2000）字第2919號國有土地使用證（以下簡稱2919號國有土地使用證）向廣西壯族自治區(qū)人民政府申請行政復議。2017年4月13日，復議機關以鄭小媚等三人與涉案土地登記行政行為無利害關系，不符合法律規(guī)定的受理條件為由，駁回鄭小媚等三人的行政復議申請。2017年4月27日，鄭小媚等三人向貴港市中級人民法院提起本案訴訟，請求撤銷2919號國有土地使用證。
貴港市中級人民法院（2017）桂08行初67號行政裁定認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，鄭小媚等三人與涉訴土地行政登記行為是否具有利害關系，是解決本案的關鍵。貴港市政府向林葉青核發(fā)的2919號國有土地使用權證，只是對登記土地使用權的歸屬作出確認，不涉及該宗土地的規(guī)劃建設問題，與相鄰權益無涉，鄭小媚等三人不具備提起本案訴訟的主體資格。至于林葉青取得建設工程規(guī)劃許可這一與鄭小媚等三人相鄰權益相關的行政行為，鄭小媚等三人已先于本案另行提起行政訴訟，鄭小媚等三人的訴權已在該案中得到實現(xiàn)。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規(guī)定，裁定駁回鄭小媚等三人的起訴。
鄭小媚等三人不服一審裁定，提起上訴。廣西壯族自治區(qū)高級人民法院作出（2017）桂行終1028號行政裁定，以相同的理由裁定駁回上訴，維持一審裁定。
鄭小媚等三人申請再審稱：一、二審對貴港市政府對第三人頒發(fā)土地使用權證的行政登記行為的認定罔顧客觀事實及其因果關系。貴港市政府涉案頒證行為勢必使得申請人合法有效的房屋所有權受到嚴重侵害。行政復議機關和一、二審裁定，掩蓋貴港市政府和林葉青的造假事實，袒護和包庇貴港市政府和林葉青的違法行為。請求撤銷一、二審裁定，撤銷廣西壯族自治人民政府桂政行復（2017）9號駁回行政復議申請決定，撤銷2919號國有土地使用證。
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本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。上述法條規(guī)定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，既不能過分擴大理解，認為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織都有利害關系，也不能過分限制理解，將“可能性”擴展到必須要有充分證據證實被訴行政行為影響其實體權利。
對于“利害關系”的認定需要綜合考慮案件情況以及當事人的訴訟請求來予以確定，首先，應將當事人是否具有法律保護的權益作為判定當事人是否具有原告主體資格的重要標準；其次，在當事人確有法律可保護權益的情況下，還需要考慮該權益是否應當通過本案的行政訴訟來保護。
在有些情況下，即使當事人具有可保護的法律權益，但該權益應當通過民事訴訟或者直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護，則當事人雖然有法律保護的權益，但針對本案不具有原告主體資格。
本案中，鄭小媚等三人請求撤銷貴港市政府給林葉青頒發(fā)的國有土地使用證，作為原告其應當提供初步證據證明該發(fā)證行為侵害其合法權益，也就是說，鄭小媚等三人要證明其具有可保護的法益。根據一審的訴訟請求，鄭小媚等三人認為貴港市政府的頒證行為侵犯其采光、通行權利，但并無相應證據顯示該發(fā)證行為侵犯其土地或者與其合法的土地證有交叉、重疊等情況，故其所要求保護的法益不應通過撤銷土地證的方式來尋求救濟。根據一、二審查明的事實，鄭小媚等三人已經就林葉青取得建設工程規(guī)劃許可這一行政行為另行起訴，通過該訴訟可以實現(xiàn)其相關權益的保護。在本案訴訟中，鄭小媚等三人并非與被訴發(fā)證行為具有利害關系的當事人，不具備原告主體資格。一審裁定駁回起訴，二審予以維持，認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。鄭小媚等三人主張貴港市政府為林葉青頒發(fā)土地證存在造假行為并向本院提交新的證據材料以證明該造假行為存在。本案系以鄭小媚等三人沒有原告主體資格為由裁定駁回起訴，并未進入實體審理，對于鄭小媚等三人的該項主張，本院不予理涉。鄭小媚等三人還主張撤銷廣西壯族自治區(qū)人民政府的駁回復議申請決定。鄭小媚等三人一審所訴被告系貴港市政府，訴請系撤銷該府的土地登記。故對于鄭小媚等三人在再審中增加的訴訟請求，本院同樣不予理涉。
而且，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十三條規(guī)定，行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。
本案中，廣西壯族自治區(qū)人民政府以鄭小媚等三人的復議申請不符合受理條件為由駁回復議申請，該復議行為并非法定的應當由復議機關作為共同被告的案件，一、二審僅將貴港市政府作為被告而不追加廣西壯族自治區(qū)人民政府為共同被告，依法有據。鄭小媚等三人在再審中提出請求撤銷駁回復議申請決定的主張，沒有法律依據，本院不予支持。綜上，鄭小媚等三人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回鄭小媚、鄭小琨、鄭小杏的再審申請。
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審判長：熊俊勇
審判員：龔 斌
審判員：劉艾濤
二Ｏ一八年五月三十一日
法官：助理牛延佳
書記員：余逸純
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